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TEMA 8. POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS

1. LAS PRINCIPALES POLÍTICAS

1.1. NECESIDAD Y ALCANCE DE LAS POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS

Las políticas para corregir la desigualdad en la distribución personal y territorial de la renta forman parte de los programas de todos los gobiernos contemporáneos. Existe un consenso generalizado sobre la necesidad de evitar grandes desigualdades y luchar contra los casos flagrantes de pobreza y exclusión social.

No existe un acuerdo generalizado acerca de cuál debe ser una distribución justa y adecuada (equitativa) de la renta ni, por lo tanto, para definir los objetivos finales de las políticas redistributivas.

Un resumen de las posturas más habituales al respecto distingue las siguientes posiciones:

-El resultado del mercado como criterio de equidad. Lo justo y correcto será que tenga más renta aquél que más trabajo o más esfuerzo ha aplicado y quien sea más eficiente en el desarrollo de sus actividades. Las críticas a esta visión son conocidas: las condiciones de partida en términos de disponibilidad de recursos no son iguales y los resultados tampoco pueden serlo. Además hay personas o familias que no están en los mercados.

-El criterio de distribución igualitarias de la renta como criterio de equidad. Se parte de la idea de la igualdad de todas las personas y por lo tanto propugna una distribución de la renta igualitaria con independencia de las capacidades con que cuentan las personas y la utilización más o menos eficientes que se hace de esas capacidades.

-Distribución de la renta según las necesidades. Se propugna repartir las rentas en función de las necesidades de cada cual, de manera que daría lugar lugar a una distribución justa pero desigual en la medida que las necesidades también son desiguales.

-Posiciones intermedias. Las soluciones de compromiso suelen poner el acento, sobre todo, en las condiciones de partida más que en los resultados. Los poderes públicos deberían eliminar (reducir al menos) las desventajas iniciales y garantizar la igualdad de oportunidades

1.2. ESQUEMA DE LAS PRINCIPALES POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS

Haremos un repaso esquemático de las principales políticas que, con carácter general, intentan corregir las desigualdades, redistribuyendo renta y oportunidades:

-Los impuestos. Los sistemas tributarios son el procedimiento que tienen los Estados para obtener ingresos con los que financiar el gasto público, y desempeñan una papel relevante en el campo de la redistribución. Los impuestos esenciales de dichos sistemas tributarios suelen estar presididos por criterios de progresividad con objeto de garantizar que paguen más quienes más capacidad económica tienen.

La articulación de la progresividad suele aplicarse en los impuestos sobre la renta, el patrimonio y las herencias, es decir aquellos que aparecen ligados a la capacidad económica de los contribuyentes. El principio general de que los impuestos deben configurarse según criterios de justicia sigue siendo incontrovertido, aun cuando la mayor parte del esfuerzo resdistribuidor se ha ido desplazando hacia los programas de gastos.

-Las políticas orientadas a luchar contra las causas de la desigualdad y la pobreza. Dentro de este grupo deben incluirse los programas de subsidios destinados a facilitar lainversión en capital humano, es decir, ayudas o créditos para faciliatr el acceso a la enseñanza, programas de formación y cualificación profesional. También pueden incluirse en este grupo la garantía de que todos los ciudadanos pasen por un programa de educación mínima obligatoria. Las políticas educativas son esenciales para promover la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos. También se integran las políticas encaminadas a combatir las discriminaciones, que tienen una clara motivación igualadora aunque parte de sus efectos sólo son visibles en el largo plazo.

-Políticas para combatir directamente las manifestaciones de la desigualdad y la pobreza. Se incluirían aquí la mayor parte de los programas de asistencia pública y de servicios sociales. Entre ellos pueden distinguirse los programas relacionados con la Seguridad Social y otros programas sociales. La Seguridad Social, establecida en todos los países aunque con diferentes niveles de servicios y coberturas, no constituye en sí misma una política destinada a combatir la pobreza y la desigualdad. Sin duda se trata de un mecanismo de redistribución de rentas pero n hay que olvidar que afecta a la práctica totalidad de los habitantes pretendiendo establecer un conjunto de redes de seguridad para prevenir y combatir los riesgos. El campo de mayor incidencia en este campo es el de las pensiones (jubilación, invalidez, accidentes...). En la mayoría de los países los sistemas de seguridad social se financian, en todo o en parte, con cargo a las contribuciones de trabajadores y empleadores. La asistencia sanitaria ha formado parte originariamente de los sistemas de Seguridad Social. Al ser la salud un bien público de extraordinaria importancia, la sanidad pública se ha convertido en una de las prestaciones más importantes y más características del Estado de bienestar.

-Otros programas sociales. Incluirían las prestaciones relacionadas con la atención a algunas necesidades básicas, o bien vinculadas a algunos colectivos especialmente frágiles como ancianos, discapacitados, familias monoparentales. Aunque suelen disponer de escasos recursos, su eficacia radica en el hecho de centrarse específicamente en los colectivos con más necesidades.

La clasificación de las prestaciones que acabamos de comentar son diversas, la más frecuente es la siguiente:

•Prestaciones monetarias:

-De sustitución de rentas: con el objetivo de cubrir las situaciones en las que deja de percibirse una renta (de trabajo fundamentalmente) por causas ajenas a la voluntad del receptor. El subsidio de desempleo o las pensiones de jubilación son los ejemplos más característicos.

-De garantía de mínimos: con el objetivo de garantizar la supervivencia de personas y familias que carecen de recursos. Se incluyen aquí un conjunto heterogéneo de prestaciones que podrían calificarse globalmente como “asistenciales”.

•Prestaciones en especie:

-Con el objetivo de garantizar a todos los ciudadanos el acceso a unos bienes y servicios calificados socialmente como preferentes, Educación y sanidad son los ejemplos más relevantes.

2. LA REDISTRIBUCIÓN Y LA FORMACIÓN DE RENTAS

2.1. MEDIDAS NO FISCALES

La distribución primaria de la renta se produce en el mercado de los factores productivos. Los hogares ofrecen: su fuerza de trabajo o su capital. Las empresa demandan esos factores, y los precios resultantes (salarios, intereses, rentas) significan la renta de esos hogares “antes de impuestos”.

Por lo tanto, la primera vía de actuación redistributiva por parte de las Administraciones Públicas consiste en intervenir en esos mercados de forma que resulte alterada la distribución que se derivaría de su libre funcionamiento.

Una de las principales posibilidades con las que cuenta el sector público para intervenir en la distribución de la renta es a través del Derecho y de la regulación de los mercados. Esta intervención se produce utilizando distintos instrumentos: regulación de las condiciones de los contratos y los derechos de propiedad, marcando mínimos y máximos a determinados precios, participando en el mercado como un agente más, estableciendo restricciones a la entrada de nuevos agentes, etc.

En general, la fuerza relativa en el mercado no es equilibrada. Los empleadores suelen tener un margen de negociación que los oferentes de factores productivos, especialmente en el caso de los trabajadores que, muy frecuentemente, carecen de otras fuentes de ingresos. En la medida que su empleo es la condición de supervivencia, la debilidad negociadora es manifiesta. Por ello, el subsidio de desempleo, los salarios mínimos, la legislación laboral... son mecanismos que persiguen un mayor equilibrio entre las partes negociadoras. Sin estas intervenciones públicas las desigualdades serían mayores, como se observa en aquellos países donde el mercado fucniona sin apenas cortapisa ni políticas sociales, y como sucedía en los primeros momentos de la revoluci´n industrial.

La fuerza de los sindicatos, muchas veces condicionada por el mayor o menos peso que les reconozca la legislación, es importante ara otorgar a los trabajadores un peso negociador equiparable al que tienen los empresarios.

2.2. LA REDISTRIBUCIÓN A TRAVÉS DE LOS IMPUESTOS

Los impuestos pretenden que cada ciudadano contribuya a las cargas públicas en relación con su capacidad de pago. Y ésta se relaciona fundamentalmente con la renta y, en su caso, con el patrimonio. La capacidad redistributiva de los impuestos estará en función de su progresividad.

Destaca fundamentalmente la función desempeñada por el Impuesto sobre la renta de las personas físicas. Es un impuesto de carácter personal que tiene en su seno elementos de progresividad.

En primer lugar, la existencia de un mínimo exento importante: la idea es que cualquier gravamen sobre una renta de supervivencia resulta insoportable. La capacidad de pago sólo juega a partir de las rentas que excedan ese mínimo.

Un mínimo exento implica automáticamente progresividad en el resultado del impuesto. Por ejemplo, imaginemos que se pagara un 20% (tipo fijo) a partir de 5.000 euros de renta: quien gana 5.000 pagará cero. Quine gane 10.000 pagará 1.000 (un 20% de 5.000), es decir, un 1o% de su renta. Quin gane 20.000 pagará 3.000 (un 20% de 15.000), es decir, un 15% de su renta.

Habitualmente, el impuesto tiene una característica tarifa progresiva que aplica tipos más altos según aumenta la renta. La tarifa se va aplicando escalonadamente de forma que la primera parte de la renta no paga impuesto, y posteriormente lo que exceda hasta una cuantía paga un porcentaje, lo que exceda de esa segunda cuantía otro más alto y así sucesivamente.

También los impuestos patrimoniales (sobre el Patrimonio o sobre Sucesiones y Donaciones) tienen incidencia progresiva. En el primer caso, porque la distribución del patrimonio es notoriamente más desigual que la de la renta. En el segundo caso, además se acompaña de tarifas progresivas que hace crecer el tipo soportado no sólo por la cuantía de la herencia, sino también por el grado de parentesco y el patrimonio previo del heredero.

La imposición sobre el consumo tiende a ser más regresiva puesto que son los sujetos con menor nivel de renta los que tienen una mayor propensión marginal a consumir, y por lo tanto, los más gravados por este impuesto. Y ello a pesar de que se introducen factores correctores diferenciando la presión entre los bienes de primera necesidad y los de lujo.

3. LA REDISTRIBUCIÓN A TRAVÉS DEL GASTO PÚBLICO

3.1. LAS PRESTACIONES MONETARIAS

Las prestaciones sociales monetarias se refieren a los ingresos incondicionados (que pueden dedicarse libremente a lo que se desee) que ofrecen las Administraciones Públicas. Son gastos públicos que afectan a la propia renta disponible.

Las transferencias que van ligadas a utilizaciones concretas de las mismas, como las relacionadas con los productos farmacéuticos, con los servicios educativos o con la adquisición de vivienda, las incorporaremos a las prestaciones en especie. Aunque consistan también en una prestación monetaria, en realidad obliga a na prestación en especie sin la cual no existe el derecho a ella.

En el sistema de prestaciones sociales en efectivo coexisten dos tipos de transferencias diferenciadas: las denominadas “contributivas” y las “no contributivas” o asistenciales. Las primeras engloban determinadas prestaciones a las que se accede tras cumplir una serie de condiciones de cotización previa y durante unos determinados períodos de tiempo.

Dentro de las prestaciones contributivas estarían las de jubilación e invalidez, así como las prestaciones familiares de viudedad y orfandad. Igualmente debe incluirse el subsidio de desempleo. También existen prestaciones por los mismos conceptos que tienen carácter asistencial, y se dan cuando no ha existido cotización previa o ésta ha sido insuficiente en relación con los requisitos exigidos.

En el sentimiento ciudadano, el derecho a esas prestaciones contributivas nace de unas cotizaciones previas. Por lo tanto, no existiría efecto redistributivo alguno por cuanto que los perceptores de las mismas tienen la sensación de que tales no son sino el reintegro de lo que se pagó a lo largo de la vida activa. Pero para que ello fuera así, sería necesaria una perfecta (o suficientemente aproximada) relación entre lo cotziado y lo recibido. Mientras exista diferencia se dará un efecto redistributivo porque la diferencia no respondería al concepto de contraprestación.

La existencia de pensiones mínimas, de un mínimo fijado políticamente, implica que el Estado garantiza que las pensiones contributivas no sean nunca inferiores a esa determinada cuantía. Lo cual implica que se complementa aún más la cifra que resultaría del simple cálculo en función de lo cotizado. Es obvio el impacto redistributivo en este caso, además al tratarse de las prestaciones de menos cuantía, supondrá también un beneficio especialmente concentrado en los hogares con menores niveles de ingresos.

El subsidio por desempleo tiene un importante impacto progresivo porque el paro es más frecuente en los niveles bajos de estudios y de ingresos. La lucha contra el desempleo y la protección de los parados aparecen como políticas de incidencia muy progresiva. El desempleo es un factor estrechamente relacionado con la pobreza, especialmente cuando la situación de paro se extiende durante un período prolongado de tiempo. La mejor política para combatir el paro es el crecimiento de la producción y el buen funcionamiento de la economía. También existen otros programas como los orientados a reciclar a la mano de obra y a facilitar el acceso de los parados a los mercados de trabajo que pueden dar lugar a resultados satisfactorios en términos de igualdad.

El caso de las prestaciones asistenciales no plantea el mismo problema. Al otrogarse en fucnión de razones personales y no de cotizaciones previas, el impacto redistributivo es evidente. Son prestaciones “gratuitas” que no se obtienen del mercado privado.

3.2. LAS PRESTACIONES EN ESPECIE

Las prestaciones en especie son necesarias porque el mercado no valora suficientemente sus beneficios sociales y porque son un instrumento básico para corregir las desigualdades, a corto y a largo plazo.

Este tipo de prestaciones suponen el consumo obligado de unos bienes y servicios que, quizás, no ocupen un lugar tan relevante en la escala individual de preferencias. Concretamente en la educación, en los niveles bajos de renta sólo una oferta pública gratuita y probablemente obligatoria, implicará el consumo de “enseñanza”. Del presupuesto propio difícilmente se destinará algún esfuerzo a concepto tan “lujoso” frente a otras evidentes prioridades.

La educación presenta un perfil de bien de lujo: sólo el crecimiento de la renta supone la incorporación del gasto en educación a los hogares españoles. La consecuencia para la perspectiva redistributiva es que el gasto en este concepto no puede decirse que suponga una incidencia inmediata en los hogares con bajo nivel de ingresos. Es decir, los hogares con bajos ingresos no liberan recursos para otros consumos gracias a la provisión pública puesto que, de no existir ésta, el gasto en educación habría sido ínfimo o, incluso, inexistente.

Atendiendo a otra prestación importante, el gasto en sanidad presenta el perfil de un bien necesario. Por ello, este tipo de gasto supone un auténtico incremento del poder adquisitivo real de los hogares beneficiados que, gracias a la provisión pública, pueden destinar recursos correspondientes a otros objetivos de acuerdo con sus preferencias.