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PUNTO 6. LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA UE

Las políticas sociales han jugado, de forma permanente, papeles residuales en el proceso de integración comunitaria. La Europa social ha funcionado como discurso de pretensión legitimadora, pero sus concreciones sustantivas han sido muy débiles. El Tratado de Roma, texto fundacional de la Comunidad, incorporaba una agenda social de extensión muy limitada y no llegaba a romper el monopolio regulativo de los países miembros. Otorgaba a las instituciones europeas simples roles promotores de la cooperación interestatal, sobre un abanico reducido de políticas de bienestar. Cabe agregar que el desarrollo concreto de iniciativas sociales comunitarias se veía sometido a un doble límite institucional: el procedimiento de consulta al que relegaba al Parlamento Europeo, y el sistema de votación por unanimidad, como recurso de poder y baza negociadora clave en manos de los Estados. La situación descrita no sufre modificaciones de alcance hasta finales de los ochenta. El proceso desencadenado por el Acta Única (1987) implica una modesta expansión del raquítico régimen de bienestar comunitario en tres niveles: el simbólico (Carta Social Europea de 1989), el normativo (Protocolo Social del Tratado de Maastricht) y el sustantivo (Programas de Acción Social 1989-1992 y 1995-1997).

Hay diferentes etapas históricas en el desarrollo de las políticas sociales euroipeas:

1958-1972: un mercado común sin agenda social

En este período se da una situación de práctica exclusión de política social. La homogeneidad de los regímenes nacionales de bienestar de los seis países fundadores facilita el mantenimiento del conflicto distributivo fuera de la agenda comunitaria. Elo, a su vez, permite no añadir complejidad a un proceso de integración embrionario y refuerza la percepción de la Comunidad en clave económica, como mecanismo orientado a dotar de un marco regulativo supranacional a los sectores clave del modelo fordista de crecimiento.

1973-1980: la irrupción del régimen de bienestar comunitario

En la cumbre de París (1972) se produce un primer y modesto giro social. Los jefes de Estado y de Gobierno deciden proponer a la Comisión el diseño de un Programa de Acción Social a desplegar durante esta fase. Las posiciones de los gobiernos socialdemócratas en Alemania y en el Reino Unido prevalecieron, en la arena política europea, a la todavía débil estrategia neoliberal. Las instituciones comunitarias diseñan políticas en tres ámbitos: el I Programa de Acción contra la Pobreza, la regulación de ciertos aspectos del mercado de trabajo (directivas de protección de los trabajadores en caso de regulación de empleo, quiebra y cambio de propiedad) y la adopción de las tres directivas básicas de igualdad hombre/mujer (salario, condiciones laborales y seguridad social). La progresiva consolidación del proceso europeo y la creciente heterogeneidad de los regímenes de bienestar de los estados miembros (resultado de la ampliación a Dinamarca, el Reino Unido e Irlanda) operaron como factores claves de apoyo.

1980-1988: presiones neoliberales y parálisis social

A partir de 1980, sin embargo, la nueva hegemonía programática (liderada por los gobiernos Thatcher) y articulada al avance de las posiciones euroescépticas genera un conjunto de fuertes reveses en el desarrollo del frágil régimen de bienestar comunitario. Sólo en la dimensión de género se producen avances significativos con el diseño del I Programa sobre Igualdad de Oportunidades y la adopción del principio de acción positiva (1984). Entre 1980 y 1987, el Consejo paraliza todas las propuestas de directiva en el ámbito laboral. Tanto aquellas que pretendían la regulación de derechos individuales en el mercado de trabajo (protección de la contratación no indefinida, reducción de la jornada y permiso de paternidad), como las orientadas a incidir sobre las relaciones industriales colectivas (mecanismos de consulta y representación en las empresas multinacionales). Finalmente, la probación a propuesta británica del Programa de Acción sobre crecimiento de la ocupación (1986) implica la asunción, a escala europea, de las propuestas neoliberales de conectar el empleo a la desregulación del mercado de trabajo y al recorte de los gastos en protección social.

1989-1995: génesis de la dimensión social de la UE

El bienio 1988-1989 marca un nuevo y modesto giro social, similar al de principios de los setenta. A los cambios normativos que introduce el Acuerdo de Política Social de Maastricht –potencial de expansión del régimen europeo de bienestar y quiebra del principio decisional de unanimidad-, se articula un proceso de desarrollo real de la agenda social comunitaria. Por una parte, se profundiza es áreas de política pública ya consolidadas: directiva-marco de salud laboral, directiva de comités de empresa o reforma de los fondos estructurales. Por otra parte, se produce una extensión de los límites de la política social europea hacia espacios que van más allá del mundo del trabajo: recomendación sobre convergencia de objetivos en los sistemas de seguridad social (1992), iniciativas sobre exclusión social (III Programa antipobreza, programas ERGO y HELIOS) o implicaciones de la igualdad hombre/mujer en la esfera doméstica.

1997-2009: los Tratados

En el Tratado de Ámsterdam (1997) se recuerda que la política social es competencia común de la Comunidad Europea y de los Estados miembros. Sin embargo, aunque el papel principal de la Comunidad es apoyar y completar la acción de los Estados, la integración del Acuerdo sobre política social extiende de manera sustancial sus competencias en la materia. La Comunidad Europea puede ahora actuar o reforzar su acción en los siguientes ámbitos:

-mejora del lugar de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores;

-condiciones de trabajo;

-información y consulta de los trabajadores;

-integración de las personas excluidas del mercado laboral;

-igualdad de trato entre hombres y mujeres;

-medidas de fomento para luchar específicamente contra la marginación social.

La Comisión facilita el diálogo entre los interlocutores sociales y consultarlos antes de presentar propuestas en el ámbito social, y posteriormente sobre el contenido de dichas propuestas. Los interlocutores sociales intervienen en las distintas etapas del proceso legislativo, tanto en la elaboración de las medidas como en la aplicación de las mismas.

Uno de los factores clave en la construcción del espacio social europeo es precisamente impulsar un diálogo entre los actores comunitarios. Los dos principales participantes, los sindicatos y las asociaciones patronales, han tenido dificultades para negociar en el ámbito de la Unión. Las organizaciones patronales repetidamente se han opuesto a tratos supranacionales, especialmente en los asuntos que consideran locales.

El diálogo social supone el surgimiento de organizaciones representativas a nivel europeo, tanto sindical como patronal. El resultado de las conversaciones entre estas organizaciones –a través de comités conjuntos− ha sido, la mayoría de las veces, de opiniones y recomendaciones. En consecuencia, el papel que ha jugado el diálogo social para influir las acciones concretas de la Comisión, ha sido débil. Pero lo cierto es que este mecanismo contiene un gran potencial para convertirse en foro de debate y normalización sobre un amplio rango de asuntos de seguridad social. Se añade a lo anterior, la conveniencia de conocer la diversidad de intereses y posibilidades de convergencia en la creación de nuevos consensos.

El Tratado de Niza (2001) no establece avances relevantes en materia de política social.

En el Tratado de Lisboa uno de los elementos sociales más destacables es la modernización del modelo social europeo mediante la inversión en capital humano y la constitución de un Estado activo de bienestar. Para ello pretende desarrollar:

-La educación y la formación para la vida y el trabajo en la sociedad del conocimiento.

-Más y mejores empleos mediante el desarrollo de una política activa de empleo.

-Modernizar la protección social para asegurar las pensiones, promover la integración social y la igualdad de sexos.

-Promocionar la integración social, sobre todo para las personas que viven por debajo del umbral de la pobreza y están excluidas socialmente.

La política social de la UE ha sido y es una política basada en el principio de subsidiariedad. Es decir, que la actuación de la UE está supeditada al protagonismo de la política social de los Estados Nacionales. La llamada dimensión social de Europa debe ser relacionada con la superior importancia que los ciudadanos de la Unión conceden a sus Estados Nacionales de bienestar, con las grandes diferencias que existen en cuanto a niveles de gasto y estructuras institucionales y el limitado impacto de la UE en lo referente a la política social. Hay que recordar que la UE fue creada como una unión económica y que este hecho de partida sigue condicionando la posibilidad de una política social plena a nivel comunitario.

La política social tiene su expresión más concreta en los sistemas de protección social. Durante los últimos años el debate europeo en política social ha estado centrado en tres claves fundamentales, una de tipo general –la convergencia y divergencia en materia de política social- y otras dos especificas: las consecuencias del envejecimiento de la población y la exclusión social como fenómeno sociológico en ascenso como consecuencia del paro estructural.

En la UE se ha ido dando una cierta convergencia en lo referente a los niveles de gasto social, de forma que mientras los países del Sur (Italia, España, Grecia y Portugal) han incrementado notablemente su porcentaje de gasto social sobre el PIB, el resto de los países lo han contenido o estabilizado. Bien es cierto que en el primer caso la presión social a favor del incremento del gasto era muy importante, y, además, era un factor de estabilidad económica, mientras que en el segundo caso se trata de países en los que se ha logrado cierta saturación en los niveles de gasto y la demanda social se orienta a complementar en el mercado sus prestaciones y servicios. A pesar de ello las diferencias siguen siendo importantes, pero a la vez hay problemas comunes tales como que la presión del gasto social tiende a concentrarse en dos tipos de gasto: vejez (pensiones y gasto sanitario) y protección por desempleo. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior los Estados han de afrontar importantes prestaciones financieras y el déficit estructural es un problema prioritario en la agenda política. Dado que la universalización en los servicios y prestaciones es incuestionable, los Estados han tratado de introducir cambios implicando en el coste a los ciudadanos vía precios, introduciendo barreras de acceso y permanencia a prestaciones como el paro o reducir la intensidad protectora.

Otra tendencia común es la de modificar el Estado de bienestar orientándolo, sobre todo, hacia la protección de los más necesitados lo cual supone caminar hacia un sistema de protección más asistencializado y basado en la siempre incierta y estigmatizante comprobación de recursos de los individuos y familias. En cuarto lugar se observa una tendencia a otorgar importancia a la familia como unidad cuidadora de sus miembros y como unidad de cálculo de las prestaciones en detrimento del individuo.

Lo social y lo económico en la Unión Europea

En relación a la propia historia de la UE, hemos de preguntarnos por el peso y la relación que se establece entre lo económico y lo social, planteando el debate sobre qué cuestión debe predominar en la sociedad, si sus premisas económicas y sus prioridades sociales. En Europa, primero es lo económico, y luego, de forma tímida en un principio, y algo más desarrollado con posterioridad, ha sido la política social. Esta subordinación de lo social a lo económico es una realidad y una máxima que se refleja en su tradición y en la propia concepción de lo que es el Espacio Europeo.

Desde sus orígenes, la CEE, y con posterioridad la UE, se articularon como contextos de base económica, que con el paso de los años se ha traducido en un ámbito geográfico en el que incluso se comparte una moneda. Este espacio “no social” en sus orígenes se ha ido redefiniendo hacia posturas llamadas de “cohesión social y económica”, donde la dimensión social se ha ido haciendo presente, aunque de forma tímida. Este “espacio social europeo” más pretendido que real, siempre ha quedado supeditado a las máximas económicas, que son las que realmente han marcado los ritmos. Este no intervenir ni invertir en lo social, ni mucho menos, el vincular a los Estados miembros a desarrollar sus políticas sociales, es lo que más destaca de la historia y evolución de la política social europea. Esto ha hecho que los intentos de política social se queden en grandes simplificaciones (limitada casi exclusivamente a las políticas laborales, para el fomento del empleo de distintos grupos con dificultad de acceso al mercado de trabajo, igualdad hombres-mujeres, y desarrollos regionales, que más que por lo social, siguen siendo pro económicas, para mejorar zonas desde el punto de vista económico, o colectivos cara a la vinculación con el mercado de trabajo).

El fallido intento de dotar a Europa de una Constitución contemplaba importantes bases y estructuras económicas, pero a niveles sociales quedaba muy por detrás de las constituciones nacionales. El documento no garantizaba derechos sociales ni políticas sociales, pero sí dejaba establecidas las bases del mercado interior, la libre competencia, la libertad, la seguridad, el objetivo de crecimiento económico, la estabilidad de los precios, economía de mercado altamente competitiva. La política social, incluso en sus planteamientos constitucionales, es meramente simbólica y subordinada. Simbólica en tanto que la deja en manos de los Estados, y subordinada, en tanto que siempre estará sujeta a cuestiones presupuestarias y a equilibrios financieros.