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PUNTO 3: ORIGEN Y DESARROLLO DEL ESTADO DE BIENESTAR

1.- PRECEDENTES HISTÓRICOS DEL ESTADO DE BIENESTAR

La implantación fáctica y oficial del Estado de bienestar (EB) es relativamente tardía, pues se sitúa a partir del año 1945, coincidiendo con el final de la Segunda Guerra Mundial. Fue entonces cuando se ejecutaron planes sociales concretos, pero hay una prehistoria política y filosófica que explica la implantación final de esas medidas que se venían proponiendo y discutiendo desde casi un siglo antes. No podemos olvidar que los cambios sufridos en Europa desde finales del siglo XVIII y a lo largo del siglo XIX, cuyas manifestaciones más importantes fueron la Revolución Francesa y la revolución industrial, explican el cambio de perspectiva política de muchos pensadores y políticos y cómo emergió la necesidad de cambios sociales en la política. Junto a ellos, los dos grandes conflictos mundiales también supusieron una fuerte conmoción del espacio socio político occidental, que exigía más orden y cohesión social.

El primer hito se produjo en Alemania a finales del siglo XIX. Un grupo de ideólogos publicó el Manifiesto de Eisenach que movió a Bismarck, junto a la consideración de otras circunstancias, como la situación de los obreros, a promulgar las primeras leyes sociales en la década de los 80. En el período de entre-guerras cobran fuerza las aportaciones de otros dos pensadores, el primero fue Keynes con su nueva teoría económica, el segundo fue H. Heller, que fijo las bases del Estado social de derecho. Este hecho, impulsado por el desastre de la Segunda Guerra Mundial, preparó el terreno al segundo hito fundamental para la vertebración del EB, los Informes Beveridge, cimientos de la Seguridad Social. El último hito se encuentra fuera del continente europeo: el New Deal promovido por la administración de Rooselvet.

1.1.- REVUELTAS POLÍTICAS Y SOCIALES

Muchos acontecimientos políticos han provocado el desarrollo de una Filosofía política acorde con ellos y que sirviera de justificación teórica; también puede decirse lo contrario, que las teorías políticas han creado una opinión y un clima favorable a ciertos cambios políticos y sociales.

Tanto en la primera Revolución (1642-9) como en la segunda (1688-9), se produjo un levantamiento del Parlamento inglés y de la oligarquía aristocrática contra el poder del monarca. Políticamente significó que una monarquía absoluta al estilo de la francesa ya no era posible. Pero también implicó una auténtica revolución intelectual de la que surgió la defensa de los derechos liberales.

Sólo un siglo más tarde se produce una nueva revolución con aspiraciones liberales de libertad e independencia, y de elevado contenido moral, la revolución Americana, que culminó en la Declaración de Independencia de 1776 y en la primeras Declaraciones de Derechos Humanos, y se convirtió en la bandera de todo derecho y libertad. Se afirmaba que todos los seres humanos habían sido creados iguales y, por ende, debían ser iguales ante la ley. Tal igualdad era el cimiento de una serie de derechos inalienables que el estado tenía el deber de reconocer y asegurar, al igual que sirvió de soporte para el sistema democrático.

El triunfo de los ideales liberales y la admiración por las ideas democráticas igualitarias, no dejó indiferentes a los europeos. En Francia la teoría de Rousseau y los ideales burgueses son puntos de partida para la revuelta de 1789. Bajo el lema de libertad, igualdad y fraternidad se derrocó el Antiguo Régimen y se le sustituyó por una república que intentó sistematizar y organizar la política según el ideal comunal y liberal. Sin embargo, el desarrollo de los acontecimientos políticos y sociales pronto provocó un desengaño en los intelectuales y en la sociedad francesa, inmovilizada por el miedo. Con la subida al poder de Napoleón Bonaparte en 1799 y la proclamación del Imperio Francés, se estabilizó la situación política francesa.

Sin embargo esta revolución liberal despertó en la burguesía y en el pueblo conciencia de sus derechos y de su autonomía; en definitiva, de la importancia de su papel social.

A este le siguieron otras explosiones revolucionarias a lo largo del siglo XIX en Europa, las de 1830 y 1838. Surgieron con el objetivo común de conseguir un nuevo orden social de libertades y derechos, se avanzaron posiciones en el escenario político y se comenzó a socavar la concepción de estado vigente hasta entonces.

A partir de 1848 cobró fuerza una nueva ideología con gérmenes revolucionarios que tuvo una gran influencia en el campo social europeo: el socialismo. La publicación del Manifiesto Comunista por Marx y Engels supuso un impulso a esta doctrina que pretendía la creación de un movimiento obrero europeo, la abolición de la propiedad privada y una creciente igualdad entre las clases sociales.

Aún hay otra revolución que influyó decisivamente en las primeras medidas sociales que dieron lugar al estado de bienestar; fue la Revolución industrial. Gracias al descubrimiento de técnicas y maquinarias nuevas, en los países europeos más avanzados y en los de América del Norte se puso en marcha un proceso de industrialización en la producción. Fueron muchos los ámbitos donde se aplicó: en la agricultura y la recolección, en el sector textil, en la siderurgia, etc. Las consecuencias no se hicieron esperar y este cambio en la producción dio lugar a un gran éxodo rural (por la escasez de trabajo en el campo y la demanda en los centros urbanos), el crecimiento de ciudades, nuevas perspectivas de mercado, pero también unas condiciones pésimas de vivienda y de trabajo para una mano de obra creciente. También favoreció la consolidación de la burguesía como clase social independiente y poderosa, y la aparición de una nueva clases social que vivía en condiciones muy precarias: el proletariado.

La primera fase de la Revolución industrial fue especialmente dura y provocó una auténtica miseria. Las condiciones de trabajo en las fábricas, los sueldos y las viviendas eran insuficientes para llevar una vida digna y el hacinamiento y la falta de higiene aumentaron la mortalidad. El descontento generalizado provocó numerosas críticas y demandas. Es en este contexto donde se localizan las primeras medidas sociales.

En cambio, la creciente producción beneficiaba a los empresarios, y favorecía la buena marcha de la economía y la política nacional. La industria y la producción crecían al compás marcado por el sistema liberal del libre mercado (laissez-faire). Sin embargo, su base se debilitaba por la s crisis económicas cíclicas y el descontento de los trabajadores y algunos terratenientes. Desde distintos ámbitos empezaron a levantarse voces de protesta que pedían mejoras laborales y sociales. La oposición socialista al capitalismo denunciaba la desigualdad, y desde posturas católicas se empezó a trabajar para elevar las condiciones de vida y de trabajo con propuestas prácticas. Ya en 1891 apareció la Rerum Novarum a cargo de León XIII, la primera encíclica de un papa preocupándose de los problemas de los trabajadores.

Ya en pleno siglo XX, las dos Guerras Mundiales causaron estragos entre la población y dieron un vuelco a muchas políticas vigentes hasta entonces. La situación de emergencia vivida en el interior de los países impulsó un fuerte movimiento de cohesión social que fue el último empuje para la aprobación de las medidas sociales de bienestar.

Vamos a ver la respuesta dada a la “cuestión social” en Alemania, Gran Bretaña y Estados Unidos, los pioneros de la implantación del estado de bienestar.

1.2.- LAS MEDIDAS SOCIALES DE BISMARCK

Los acontecimientos sociales que vivió Alemania (miseria y descontento de los trabajadores, depresiones económicas) durante la segunda mitad del siglo XIX, hicieron que el canciller Bismarck se ocupara de la cuestión laboral.

En la década de 1870 el problema de la pobreza era grave porque ni las administraciones rurales ni urbanas se hacían cargo de los trabajadores enfermos, pobres o ancianos. Esto obligó al Gobierno a hacer a los empresarios responsables de los cuidados por accidente que requerían sus trabajadores.

Bismarck mediante tres leyes aseguradoras trató de contentar a los trabajadores y evitar una revolución obrera. Estas leyes se caracterizaban fundamentalmente porque, aunque emanaban de la política estatal, dejaban toda la responsabilidad en manos de los empresarios y trabajadores, quedando el Estado, así, casi totalmente libre de contribuciones.

La primera ley, aprobada en 1883, fue el seguro de enfermedad, de aplicación en la industria y el artesanado. Se instituyó un sistema de bolsas locales financiadas en sus dos terceras partes por los trabajadores y en una tercera parte por los empresarios.

Al año siguiente se aprobó la ley de seguro por accidente, que pretendía pagar las pensiones a los inválidos, viudas y huérfanos. Se pidió a los patronos que fundaran cooperativas de trabajo para las distintas ramas de explotación industrial, que debían ser financiadas por los empresarios. Pero éstos exigieron tales condiciones para poder disfrutar de esos seguros que tuvieron que costeárselos a muy pocos trabajadores.

La tercera ley fue un seguro de vejez que se aprobó en 1889. Se contemplaba el retiro de los trabajadores a los 70 años, y la manera de financiarlo era a partes iguales entre empresarios y trabajadores, contribuyendo el Estado con una escasa cantidad.

Este sistema, único en Europa, ofrecía seguridades a los obreros en sus precarias condiciones de vida y les daba garantías contra las adversidades y contingencias laborales, que entonces eran muy abundantes. Pero en realidad las cotizaciones con las que había que contribuir eran muy elevadas, y esto hacía que se redujeran los ya escasos salarios. Al cabo de un tiempo se pudo comprobar que estas leyes no supusieron un cambio real en las condiciones de trabajo.

La política social alemana no acabó con Bismarck, sino que más adelante hubo muchos intentos de reformas sociales, pero su éxito fue reducido. Sólo después de la Segunda Guerra Mundial se llevaron a cabo medidas eficaces de reforma social, coincidiendo con la progresiva ascensión política del Partido Socialista Alemán.

1.3.- KEYNES Y HELLER

Durante el siglo XX el proceso industrial mundial siguió su curso y al volverse más complejo, las viejas teorías económicas clásicas empezaron a ser dejadas de lado.

El liberalismo dominaba en las relaciones económicas. El mercado y sus leyes internas eran los protagonistas del buen funcionamiento de la política. El Estado debía ser lo menos intervencionista posible y debía favorecer la iniciativa y la empresa privada.

Uno de los principios económicos vigentes era la Ley de Say o ley de los mercados. Postulaba que la oferta crea su propia demanda, es decir, dependiendo de que la producción (oferta) sea mayor o menor, así se consumirá (demanda) más o menos. Por esta razón nunca llegaría a producirse una saturación del mercado, ya que se procuraría un aumento homogéneo de la producción en correlación con la demanda.

Se aceptaban también los planteamientos de Malthus y de Ricardo. El primero sostenía que existía una desproporción entre el crecimiento de la población y los recursos disponibles, y llegaría un momento en que no habría recursos para todos los seres humanos. Ricardo creía que la inversión y el crecimiento no eran directamente proporcionales, y llegaría un punto en que el rendimiento sería menor aunque la inversión creciera.

Estos principios económicos que coexistían con la visión liberal, confluyeron en la opinión de que el progreso económico y material se estancaría, por lo que era aconsejable fomentar comportamientos de ahorro y austeridad entre la población. Para evitar, hasta cierto punto, este estancamiento, se empezaba ya a postular la necesaria intervención del Estado en la economía. El planteamiento de fondo seguiría siendo liberal, pero empezaban a entrar en consideración los aspectos sociales de justicia social o de solidaridad.

La aceptación progresiva de una economía del bienestar requirió cambiar algunos de los principios económicos. La Ley de Say fue corregida por la innovadora teoría de Keynes, y se superó el pesimismo malthusiano gracias al favorable crecimiento económico y material de finales del siglo XIX y principios del XX generado por la revolución industrial.

El desarrollo se vio frenado por la Guerras Mundiales. La situación social se agravó en la posguerra por la convergencia de varias causas: el regreso de los soldados a la vida civil, las pésimas condiciones materiales, el aumento de la competencia entre países por el comercio exterior, etc. El desempleo creció de manera alarmante en el período de entre-guerras.

Cuando la economía y la sociedad se habían recuperado de los destrozos de la primera Guerra, la crisis económica de 1929 supuso un nuevo salto al vacío. En este caldo de cultivo emergieron nuevas teorías económicas, sociales y políticas que alcanzaron una aceptación definitiva sólo después de la Segunda Guerra Mundial.

Keynes

Uno de los pensadores que marcó especialmente la política de entre-guerras y las medidas posteriores a la Segunda Guerra Mundial fue John Maynard Keynes.

Predijo, ya antes de la crisis del 29, que las economías capitalistas maduras habría una creciente deficiencia de la demanda debida al descenso de la inversión y al ahorro. Consideraba que era necesaria la intervención pública para mantener el sistema capitalista. Tal intervención debía ocuparse de mantener la demanda de inversión, redistribuir la renta hacia grupos de alto consumo y reorganizar las condiciones de trabajo y retribución. Según Keynes el motor de la actividad económica y del empleo no es la oferta, sino la demanda. De ahí que defienda los programas de obras públicas financiadas por el Estado y un buen sistema de seguros sociales que cubran la enfermedad, el paro, la vejez, la jubilación, etc. para estimular el consumo y aumentar la riqueza circulante.

La influencia de Keynes fue decisiva tanto en la política como en la economía. Después de la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos se comprometieron a mantener un elevado nivel de empleo en sus países. Las políticas de izquierdas, recelosas de las prácticas liberales, vieron en sus propuestas la posibilidad de hacer progresar la igualdad y la justicia social. Los liberales vieron garantizado el sistema capitalista. De esta manera el Estado de bienestar se convirtió en la meta tanto de socialdemócratas como de liberales.

Heller

Otro autor que marca la formación teórica del Estado de bienestar es Hermann Heller (1891-1933), jurista alemán, teórico del Estado social de derecho.

Su punto de partida es el reconocimiento de la naturaleza social del hombre. A partir de aquí afirma que toda vida en común ha de ser ordenada y determinada por normas proporcionadas por el Estado, en la forma de Estado social de derecho.

El papel del Estado es fundamental en la propuesta socialdemócrata defendida por Heller. El Estado como juez moral y único asegurador de la justicia social. Une las ventajas del capitalismo, a un Estado que controla la economía, se hace cargo de las cuestiones sociales y garantiza la igualdad política con la democracia, y la civil con las leyes y los derechos. Su propuesta de Estado social de derecho, aúna democracia, socialismo y capitalismo.

1.4.- GRAN BRETAÑA. EL INFORME BEVERIDGE

Los informes Beveridge se convertirán en el punto de arranque de la generalización y universalización de las medidas de bienestar. Pero Gran Bretaña ya poseía una tradición de ayuda a los pobres de siglos y también sufrió, de una manera incisiva, los efectos perniciosos de la revolución industrial, surgiendo también la preocupación por la cuestión social.

Las “Leyes de Pobres”

Si buscamos el primer precedente del Estado de bienestar en Gran Bretaña podemos remontarnos hasta inicios del siglo XVII, en que del Estado emanaron leyes de ayuda al pueblo. En el año 1601 se implantó la Ley de Ayuda de Pobres (Old Poor Law). Con ella se pretendía ayudar a los indigentes proporcionando, o ayudas monetarias a los inválidos y a los niños, o alojamiento y una actividad a los que fueran capaces de trabajar. Las entidades encargadas de esta ayuda eran las parroquias de cada municipio, donde se crearon las casas de trabajo -workhouses- que agrupaban a los indigentes que podían trabajar. Para solicitar esta ayuda se les sometía a un examen de su pobreza real, lo que suponía para muchos una humillación.

En el pueblo británico había una cierta preocupación por los pobres y por remediar la pobreza, pero lo que motivaba ese interés era una determinada concepción de la pobreza. Se la concebía como una elección voluntaria; el pobre quería ser pobre y era la ociosidad en la que vivía lo que le hacía pasar necesidad. En cierta manera el pobre era el culpable de su necesidad.

En este contexto se entiende que las ayudas dadas por la Ley de Pobres no gozan de simpatía entre el pueblo, no sólo por la humillación que suponía tener que pasar un examen que demostrara una carencia real, sino también porque las ayudas y el trato que se dispensaban no eran agradables.

La aceptación de la existencia del paro forzoso y más o menos estable como una realidad que había que afrontar no tuvo lugar hasta mucho después, ya avanzado el siglo XX; por eso esta manera de orientar el problema, centrándose es una ayuda de beneficencia y subvenciones por parte del Estado, también cambió lentamente hasta la implantación de un nuevo sistema de ayuda.

Medidas sociales: primeros pasos hacia el Estado de bienestar

En Gran Bretaña funcionaban algunos seguros voluntarios ofrecidos por los sindicatos y otras sociedades privadas (las friendly societies y las organizaciones mutuas obreras), junto a las conocidas Leyes de Pobres. Pero hubo que esperar al año 1897 para que se aprobara la “Ley de Indemnización de los Accidentes de Trabajo”, con la que se apelaba a la responsabilidad individual de los empresarios.

En 1908 se aprueba una Ley de Pensiones de Vejez, que recibían semanalmente los mayores de 70 años a los que no se les exigía una contribución pero sí estaban sometidos a un examen de indigencia.

En 1911, bajo la forma de un sistema de seguros, se aprueba el National Insurance Act (Plan Nacional de Seguridad), auténtica novedad en la legislación social y conocido como la prehistoria del Estado de bienestar en Gran Bretaña. Era la combinación de un seguro estatal y un seguro voluntario mediante un sistema contributivo. Se exigía una contribución a los empleados, empresarios y al mismo Estado a cambio de asegurar una ayuda económica en los casos contemplados: mala salud y desempleo. De ahí que este plan, puesto en marcha a partir de 1912, se estructurara en un doble sistema de seguros: la Ley de Seguro Nacional y un Seguro de Desempleo.

Estas dos Leyes de Seguros fueron completadas con ampliaciones y con el sistema de pensiones de 1925 para viudas y huérfanos. Todo lo cual favoreció el terreno para la aparición de un plan mucho más ambicioso: la obra de Beveridge.

El Plan de Seguridad Social

El objetivo del Plan es el de eliminar la pobreza en Gran Bretaña.

“El Plan de Seguridad Social está planteado como parte de un programa general de política social. Es sólo una parte de un ataque contra cinco males gigantescos: contra la Indigencia física, sobre la que está directamente interesado, contra la Enfermedad que frecuentemente causa la Indigencia y que conlleva muchas otras perturbaciones, contra la Ignorancia que ninguna democracia puede permitir entre sus ciudadanos, contra la Miseria y el hacinamiento, que básicamente surgen de la caótica distribución de la industria y de la población, y contra la Ociosidad que destruye la riqueza y corrompe a los hombres, ya estén bien alimentados o no, cuando están ociosos”

Doble es la causa de la pobreza: por interrupción o pérdida de la capacidad de ganar un sueldo o por el desajuste de las rentas en relación con las necesidades familiares. Estas dos situaciones generan casos de necesidad que, si no se subsanan, pueden 6

poner en peligro la subsistencia y la dignidad de las personas afectadas. Frente a todos los riesgos sociales, como son la enfermedad, los accidentes de trabajo, fallecimiento, vejez, invalidez, maternidad o desempleo, es responsabilidad, en primer lugar, del Estado ofrecer una seguridad social que “libere al hombre de la necesidad”. Ese asegurarse contra las necesidades se concreta en la garantía por parte del Estado de un mínimo de ingresos en los casos que se necesiten.

Beveridge aúna en su plan la iniciativa y la responsabilidad personal con el protagonismo del Estado en los seguros sociales. Asegurar el mínimo nacional de subsistencia ni implica una pérdida de las responsabilidades y libertades individuales.

La organización del Sistema de Seguridad Social la concreta en tres apartados complementarios: el Seguro Social, la Asistencia Nacional y los Seguros Voluntarios.

El Seguro Social es obligatorio y está pensado para cubrir las necesidades básicas -los riesgos- que son: pensiones de retiro, prestaciones de viudedad y tutela, prestaciones de desempleo e incapacidad, pensiones industriales por incapacidad, prestaciones de maternidad, subsidio de matrimonio y defunción. Amplía su aplicación a todos los ciudadanos (no sólo a los trabajadores o a algunos trabajos), aumenta las prestaciones al nivel de subsistencia y ofrece nuevas prestaciones.

La Asistencia Nacional atenderá aquellos casos especiales en que las necesidades no están cubiertas por el seguro. En este caso no se recurre al principio contributivo y es el Tesoro Nacional el que proporciona íntegramente la ayuda.

El Seguro Voluntario está para cubrir las adiciones a las provisiones básicas. El Estado promoverá entre los ciudadanos este tipo de seguro, que es signo de crecimiento económico y eleva el nivel de subsistencia.

A su vez, la puesta en marcha de este Plan de Seguridad Social requiere la aceptación de tres supuestos de política social:

-Las asignaciones por hijos -no contributivas- para asegurar el mínimo en el caso de familias numerosas o cuando el padre pierde el sueldo, y como aliciente para restaurar la tasa de natalidad.

-Unos servicios integrales de salud y rehabilitación, de régimen contributivo, que tienen una doble faceta. Cubren la prevención y curación de enfermedades e incapacidades y aseguran la rehabilitación y capacitación para el trabajo.

-Mantenimiento del empleo. Asume que en el caso de que haya ciertas irregularidades y disfuncionalidades no será posible alcanzar un empleo total. Pero sí confía en abolir el desempleo masivo y prolongado. En este primer Informe deja planteada la cuestión que acometerá más tarde, de manera exclusiva, en su segundo Informe.

El centro del engranaje del Plan Beveridge es el funcionamiento de las leyes de la demanda, que generan mayor nivel de consumo. Según este axioma todo Estado de bienestar debe poseer un sistema económico capitalista fuerte: más producción, más demanda, más oferta, más consumo, mayor crecimiento económico para -volviendo al inicio de la cadena- producir más y así ininterrumpidamente. La confianza keynesiana de un continuo progreso económico alentaba el Plan de Beveridge. Este sistema funciona -y de hecho ha funcionado- mientras ha habido un nivel creciente de prosperidad, pero esa prosperidad no es ni continua ni constante.

Uno de los principios del Plan a destacar es su alcance universal: el Estado brinda prestaciones a todos los miembros de la colectividad gracias a una financiación que obliga a todos a pagar impuestos. Esto marca una diferencia con el Estado bismarckiano, fundado sobre el mecanismo de los seguros sociales, en el que las prestaciones eran la contrapartida de las aportaciones y contribuciones, y de las que gozaban pocos miembros de la sociedad.

El Informe Beveridge de 1942 se convierte en el manifiesto teórico programático del Estado de bienestar. En 1948 entró en vigor la mayor parte de la legislación social británica siguiendo las pautas económicas universalistas de Beveridge. Sólo después de esta lenta gestación, el Estado de bienestar vio la luz en Gran Bretaña en los primeros años de la posguerra. En otros países había ya medidas sociales y seguros, pero necesitaban ser completados hasta poder ser de carácter universal.

1.5.- EL NEW DEAL NORTEAMERICANO

El sistema norteamericano también jugó un papel importante en la progresiva aparición del Estado de bienestar. A pesar de que las medidas bienestaristas se llevaron a cabo unos años antes que en Gran Bretaña, no fueron de la misma intensidad y amplitud.

Tal como había predicho Keynes al hablar del futuro del sistema capitalista, si no se ponían unas medidas correctoras, el mismo mecanismo de rápido y continuo crecimiento de producción podría generar un estancamiento. Esto fue lo que pasó en el 1929. Las especulaciones financieras, motivadas por una confianza generalizada en los negocios, alcanzaron proporciones incalculables, y cuando la fuerza productiva fue mayor que la capacidad de consumo, pocas entidades pudieron hacer frente a sus responsabilidades. Se había producido mucho más de lo que en ese momento se podía consumir. Esto motivó una fuerte y súbita desvalorización de la bolsa de Nueva York en octubre de ese año que, a su vez, generó en pocos días una profunda depresión y una gran crisis internacional.

Después del fracaso de las medida de Hoover, fiel al principio de que el gobierno debía limitarse a ser el árbitro en lugar de participante en el juego económico, Roosevelt llevó a cabo un conjunto de medidas, que respondían a conceptos económicos diferentes, que recibió el nombre de New Deal (nuevo trato). Era un conjunto de leyes legislativas y órdenes ejecutivas que se ocupaban o de los problemas de la depresión o de los problemas creados o agravados por ésta.

En poco tiempo se tomaron medidas dirigidas a aligerar el peso de la deuda, revalorizar los stocks agrícolas e industriales, aumentar los salarios y precios, y paliar el paro. Asesorado por su comité de expertos, aprobó leyes, primero referentes a asuntos económicos del mercado y más adelante ocupándose de las necesidades concretas de los individuos explotados. Con el fin de reanimar los precios, favorecer la producción y promocionar las exportaciones, devaluó el dólar en un cuarenta por ciento. Para eliminar los excedentes agrícolas, ofreció indemnizaciones compensatorias a los agricultores, que redujeron las superficies sembradas de cultivos y estableció también las condiciones del sector industrial. A esto añadió un ingente programa de trabajos públicos para paliar el desempleo.

En un segundo mandato presidencial, Roosevelt y su equipo del New Deal idearon en 1935 lo que se convertiría en el símbolo supremo del estado de bienestar de los Estados Unidos: la Social Security Act, o Ley de Seguridad Social. Pero, a pesar de ser ambicioso, excluía a la mitad de la población, no sólo a los ricos, sino también a los granjeros, domésticos y ancianos; tampoco protegía contra accidentes y enfermedad antes de la jubilación, ni proveía de seguro médico. Algunas de las medidas se ampliaron años más tarde, pero el mantenimiento de una fuerte rama privada en los seguros y de cubrir sólo a una parte de la población -el americano medio-, sigue caracterizando al Estado de bienestar americano.

2.- INSTAURACIÓN DE LOS ESTADOS DE BIENESTAR

2.1.- INTRODUCCIÓN

Tras este recorrido por la aprobación de las medidas sociales y la elaboración de las bases teóricas, llegamos a la instauración definitiva de los Estados de bienestar en las sociedades occidentales en la segunda mitad del siglo XX.

El Estado de bienestar ha pasado por diversas etapas, por lo que se refieres a su implantación y consolidación. Con cierto solapamiento entre ellas, suelen distinguirse tres etapas o fases.

La primera se sitúa entre los años 1870 y la década de los 20 del siglo XX. Se la denomina período de experimentación porque en él se debatió sobre los principios fundamentales, sobre todo del Estado. Se produjeron importantes cambios políticos que fueron acompañados de las primeras medidas experimentales como la introducción de los seguros obligatorios, que sustituían las tradicionales “Leyes de pobres”. En estos años la democracia se extendió y se organizó el mundo laboral.

Tras la primera Guerra Mundial empieza la segunda etapa que se extiende a lo largo de las décadas de los 20 hasta los 40 y fue un período de consolidación en el que la política social se integró más dentro de la actividad estatal. Se pasó de la restringida noción de seguro de trabajadores a la de Seguridad Social, más amplia. La mayor estabilidad política puso en manos del Estado un creciente número de actuaciones consideradas legítimas para garantizar la seguridad y reducir la desigualdad.

La tercera etapa, de los años 50 y 60 aproximadamente, fue de una gran expansión de la provisión pública, posible gracias a un crecimiento económico sostenido. Muchos de los objetivos iniciales fueron conseguidos, lo que dio lugar a nuevas iniciativas políticas. Las ayudas sociales del Estado, recibidas ya a título de derecho, experimentaron un crecimiento paulatino, con el fin de garantizar, no ya sólo los mínimos de subsistencia para todos, sino la cobertura de todo lo que se considera requisito para gozar de bienestar.

Sin embargo, el crecimiento económico exigido para cubrir los gastos sociales del Estado, sufrió un grave bajón a raíz de la profunda crisis del petróleo de 1973. A partir de ese momento los gastos sociales no fueron acompañados de un crecimiento paralelo de la economía, y la distancia entre ellos creció hasta que el erario público se vio incapaz de asumir todos los gastos. Entonces, empezaron a levantarse voces que cuestionaban las funciones del Estado y su misma legitimación.

2.2.- CONSOLIDACIÓN Y EXPANSIÓN DE LOS ESTADO DE BIENESTAR EN LA POSGUERRA

En la consolidación y posterior expansión de los Estados de bienestar destacan dos hechos principales: la recuperación y posterior crecimiento económico y una teoría legitimadora, ofrecida por la corriente socialdemócrata, en apoyo de la política estatal de bienestar, que se extendió por gran parte de Europa.

Crecimiento económico sostenido

Europa debía rehacerse del desgaste y los daños sufridos tras varios años de guerra que frenó el comercio internacional al quebrarse las relaciones entre los países y al concentrarse las fuerzas en la producción nacional, orientada en su mayor parte a materiales bélicos y de subsistencia. Aunque, por otro lado, también aportó numerosos avances industriales procedentes de las innovaciones técnicas de la industria de guerra. El aumento de los gastos públicos que financiaran la guerra supuso en varios países un mayor control de la economía por parte del Estado, como una medida de urgencia que vino acompañada de una tasa de empleo total. Sin embargo, el cese de la contienda y el regreso de las fuerzas militares, provocaron una redistribución en el trabajo que produjo un alto nivel de desempleo.

En estos momentos las propuestas de Keynes y Beveridge vinieron a apoyar el rumbo que muchos dirigentes querían imprimir a sus gobiernos -desencantados de las políticas anteriores de limitada intervención estatal y de política comercial autárquica. Se quería, por un lado, restaurar la actividad económica para que, una vez fortalecida, se abriera paso al mercado internacional; y por otro, llevar a cabo reformas de bienestar en la vida de cada nación. Ambos objetivos requerían una mayor intervención política por parte del Estado. Éste se encargaría de velar por el buen funcionamiento del mercado y de regular la estructura económica, y asumiría la instauración de servicios sociales que aseguraran primero el nivel de subsistencia de sus ciudadanos y, más adelante, un bienestar real.

Los Estados Unidos jugarían un papel fundamental en esta recuperación: no sólo disfrutaban de una situación económica ventajosa, sino que disponían de nueva tecnología industrial -como la maquinaria- que podía poner a disposición de los países europeos, y de gran cantidad de productos manufacturados y de materia primas.

En 1947, siendo Truman presidente de los Estados Unidos, su secretario de Estado, Marshall, anunció un programa de ayuda a Europa. Mediante el Plan Marshall entre 1947 y 1952 varios países europeos recibieron la ayuda en forma de créditos de 13,7 billones de dólares, lo que permitió la tan necesaria reconstrucción y el levantamiento de las economías nacionales. La mejora económica favoreció el comercio intraeuropeo, que se puedo someter a una paulatina liberalización, y la creación de acuerdos económicos que potenciaran el mercado europeo, uno de los cuales fue la Comunidad Económica Europea.

Con la ayuda del Plan Marshall y siguiendo políticas de austeridad, los países europeos vivieron lo que se conoce como el “gran boom”, que tuvo lugar aproximadamente entre 1950 y 1973. La “época dorada” europea se caracterizó por un rápido crecimiento económico que se mantenía en alza acompañado de una baja tasa de desempleo y una inflación modesta. Según la medidas keynesianas se pusieron en marcha políticas de previsión y moderación de las crisis a partir de un aumento del gasto público que hiciera crecer la demanda efectiva. Para favorecer esta economía capitalista y de mayor consumo, la intervención se dirigía al control del mercado, la estabilización de los ciclos económicos y el arbitraje del conflicto social. El Estado desempeñaba un doble papel: ser el principal empresario en un modelo de economía mixta y jugar un papel de integración social respecto a los intereses de los diversos actores sociales.

El gasto público crecía paulatinamente a medida que el Estado aumentaba su radio de intervención, tanto en el control del mercado como en la oferta de servicios sociales. Esta ayuda podía recibirse en forma de subsidios y pagos o de bienes y servicios directos. Además de las ayudas, estaba también presente otro aspecto de estas políticas de los Estados de bienestar, el de la redistribución como condición para conseguir la igualdad económica social.

Estabilidad política

Un segundo hecho igualmente relevante para la expansión de los Estados de bienestar que se dio ligado al anterior, fue un clima político de gran estabilidad. Esta armonía responde a varias causas.

La primera causa es evidente si recordamos el final de la Guerra Mundial: los aliados derrotaron los regímenes totalitarios alemán e italiano. Un enemigo político había sido vencido pero había que vencer a otro: el comunismo soviético. Se había producido una expansión del dominio soviético por los países colindantes que, ya durante la guerra, pasaron a engrosar las filas socialistas bajo el mando de Moscú y en los que se implantó el régimen comunista. Se establece la política de bloques, el de los aliados, encabezado por los Estados Unidos, y el comunista de la URSS y sus satélites. La competencia entre ellos abarcaba múltiples dimensiones: economía, política, carrera armamentística (guerra fría), pero también en la oferta social. Cuando los Estados socialistas ofrecían medios para la subsistencia, educación y sanidad universales, a cambio de la pérdida de la propiedad privada y de libertades individuales, los Estados capitalistas se esforzaban por aunar capitalismo, democracia y una progresiva igualdad social.

Las democracias liberales asumían la resolución de los problemas sociales, y el Estado pasaba de ser un mero protector de la propiedad y de las libertades políticas, a asegurar una nueva clase de derechos: los sociales. Se intentaba realizar la síntesis de dos principios hasta entonces excluyentes: la libertad económica y la igualdad social. La intervención estatal se desplegaba en tres campos complementarios: servicios públicos en tres ámbitos: sanidad, educación y vivienda; una política de créditos y deducciones fiscales en función de la propiedad y de las ganancias, y una serie de subvenciones y prestaciones monetarias cuando, por causa involuntaria, faltase el trabajo. Estas medidas pretendían crear unas condiciones de verdadero bienestar y calidad de vida, que permitiera ejercitar en la práctica los derechos y libertades reconocidos legalmente.

Una segunda causa fue que la cultura política era favorable a la oferta estatal, cosa que quedó de manifiesto con el triunfo político de la socialdemocracia en muchos países: los laboristas en Gran Bretaña o los socialdemócratas en los países escandinavos. Frente a las opciones comunistas o liberales extremas, los electores optaron por esta “tercera vía” entre el capitalismo (liberalismo) y el socialismo, que, por medios democráticos, prometía el bienestar socialista.

El caso de Suecia es particularmente significativo, por la situación política que vivió. En 1938 se llevó a cabo el acuerdo de SalsjÖbaden entre la central obrera y la asociación de patronos, entre trabajadores y empresarios, que supuso un compromiso conjunto, gracias al cual se cedía al Estado una parte importante de las capacidades de decisión individual y colectivas. A cambio, el Estado se comprometía a garantizar un nivel elevado de seguridad a sus ciudadanos -interviniendo en el mercado de trabajo para asegurar la plena ocupación- y a mejorar su calidad de vida. Este consenso político y social hizo posible que sucesivos gobiernos socialdemócratas convirtieran a Suecia en el modelo de Estado de bienestar más avanzado.

La democracia se convirtió en el marco del Estado de bienestar; una democracia homogéneamente aceptada que, a diferencia de la liberal clásica, hacía suyos los principios socialdemócratas de la igualdad social como medio para promover la prometida seguridad y, en definitiva, el bienestar. Los programas políticos no tardaron en prometer a sus ciudadanos la satisfacción de sus necesidades y el bienestar casi integral, gracias a los servicios públicos y a las ayudas económicas estatales, a cambio, en una especie de acuerdo tácito, de que ellos produjeran y consumieran más.

También en el proceso de expansión de los Estados de bienestar podemos agrupar los factores que contribuyeron a ello en: factores de demanda y factores de oferta.

Factores de demanda

Cambios sociales: la familia juega un papel muy importante en la satisfacción de las necesidades individuales y en la redistribución de los medios disponibles entre los integrantes del hogar. La progresiva transformación social que supuso la Revolución Industrial en cuanto a trasvase de la población rural a las ciudades y ruptura con el modelo familiar tradicional, ha generado un incremento de la desprotección en los individuos, y las familias han pasado de ser un factor de solución de problemas, ha convertirse en demandantes de ayuda pública.

Factores políticos: el empeoramiento de las condiciones de vida y de trabajo trajo consigo el incremento de los movimientos sindicales y la consolidación de los partidos socialistas, que van a presionar por la puesta en marcha y consolidación de programas sociales.

Factores democráticos: el fenómeno anterior se ve reforzado por la extensión del sufragio electoral. El Estado de bienestar crece fundamentalmente en los países democráticos porque los electorados apoyan de forma generalizada los avances en los programas redistributivos.

Factores demográficos y grupos de interés: en la medida en que va creciendo el número de beneficiarios de las medidas sociales, más difícil es que las mismas sean reducidas o suprimidas. Así, el crecimiento demográfico de mediados del siglo XX conllevó un aumento importante del gasto en educación y la mayor longevidad está provocando fuertes aumentos en las partidas destinadas a sanidad y pensiones.

Factores de oferta

La productividad diferencial: el siglo XX ha contemplado un espectacular incremento de la productividad en la producción de bienes y servicios debido a la incorporación de tecnologías más modernas al proceso productivo. Es decir, se ha aumentado la producción utilizando proporcionalmente cada vez menos recursos (personas y tiempo).

Sin embargo, en la mayor parte de los servicios públicos, esos avances tecnológicos no son posibles o, incluso, juegan en sentido inverso. En la educación o la sanidad, por citar dos de las prestaciones más significativas, la presencia del factor humano es irreemplazable. En el ámbito sanitario, incluso, los avances tecnológicos representan un encarecimiento de las prestaciones más que el fenómeno contrario.

La inercia burocrática: la experiencia muestra que en toda gran organización, y el Estado lo es, una vez creada una unidad administrativa, o puesto en marcha un programa, la estructura creada tiende a perpetuarse y crecer. La mayoría de las veces las discusiones presupuestarias son incrementalistas: no se cuestiona la bondad de tal o cual programa, sino que decide en qué medida tiene que crecer cada uno de los existentes. Si se partiera de cero, es posible que las decisiones implicaran ladesaparición de algunos programas o prestaciones, la corrección de otros o el aumento de algunos.

La supervivencia del sistema: la explosión del Estado de bienestar encuentra un apoyo social en las clases desfavorecidas, pero también el beneplácito, al menos la no oposición, de las dominantes. Las situaciones de pobreza y las grandes diferencias de renta son fuente de problemas sociales y de movimientos con potencial revolucionario. El mejor seguro que puede poner en marcha el sistema para evitar su potencial cuestionamiento es adoptar medidas redistributivas que palien las desigualdades y el descontento.