PUNTO+5+CRISIS+DEL+E.B

TEMA 5. CRISIS Y REESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR

Según Manuel Castells, aunque la crisis es multidimensional y diversificada dependiendo de los países, se manifiesta en tres aspectos principales:

•Crisis presupuestaria de las finanzas públicas, derivada de la distancia creciente entre la capacidad contributiva y las obligaciones retributivas del sistema.

•Crisis de competitividad económica, en la medida en que una economía global cada vez más integrada, las empresas y países que asumen costes sociales mucho más altos, se ven estructuralmente disminuidos en su capacidad de competir en los mercados mundiales. Por ejemplo, las empresas europeas tienden a perder parte del mercado, incluyendo el propio, conforme se van ampliando las normas de liberalización del comercio mundial.

•Crisis de legitimidad, derivada de la pérdida de apoyo social y político al Estado de bienestar y del debilitamiento de los sindicatos y partidos políticos que lo defendían.

Esta crisis puede decirse que resulta de la convergencia de cuatro procesos característicos de los países europeos-occidentales en los años noventa:

1.El deterioro de la relación entre cotizantes y beneficiarios de los sistemas de protección social como resultado de las tendencias demográficas, culturales y económicas de nuestras sociedades. Lo esencial de los problemas de financiación proviene de la carga creciente de las pensiones y de los gastos sanitarios que se concentran en los viejos y los más viejos. El aumento de la esperanza de vida y la baja tasa de natalidad provocan un envejecimiento de la población y un fuerte desequilibrio intergeneracional que hace recaer un peso excesivo de las generaciones que trabajaron sobre las que trabajan. Pero el principal problema no es demográfico sino económico y de estructura del empleo. Porque lo que realmente cuenta es la relación trabajador/dependiente. Y tan importante es el cambio del numerador como el del denominador. La creación de empleo en Europa desde la década de los 70 ha ido decreciendo generando un alto nivel de paro. Ello tiene un impacto doblemente negativo sobre las finanzas del Estado de bienestar: incrementa el gasto en prestaciones por desempleo y, sobre todo, disminuye sustancialmente el valor del numerador en el ratio contribuyentes/beneficiarios. Más aún, junto al paro juvenil, lo que se está produciendo es un acortamiento extraordinario de la vida activa de trabajo. La salida de la actividad se produce por diversas causas: paro indefinido, invalidez, prejubilación, etc., pero lo esencial es que existe una tendencia estructural a acortar considerablemente la edad activa, sustrayendo trabajadores y añadiendo pensionistas de distintos tipos. Puede decirse que la vida profesional activa en nuestras sociedades tiende a situarse entre los 25 y los 55 años.

2.La continuidad del Estado de bienestar encuentra una dificultad suplementaria: la creciente diversificación y segmentación de la sociedad. El capitalismo organizado en torno a la producción de masa estandarizada y gestionada por grandes corporaciones y sus sistemas satélites (modelo de producción fondista), tuvo como consecuencia la homogeneización de las condiciones de trabajo, sueldo y estilo de vida de la población, estratificada verticalmente en torno a un modelo semejante de producción y de consumo. La reorganización tecnológica y económica actual ha conducido a una profunda segmentación de nuestras sociedades. Por un lado, la polarización entre trabajos altamente cualificados y trabajos sin cualificación, eliminando mediante automoción los trabajos de tipo medio (obrero de fábrica semicualificado, administrativo sin capacidad de decisión, etc.) ha transformado la estructura ocupacional pasando de pirámides sociales con perfil de almendra, a estructuras con forma de reloj de arena, con una clase media cada vez más débil y un numeroso grupo de profesionales cualificados en los niveles superiores. Por otro lado, el cambio continuo de actividad profesional exigido por el rápido cambio tecnológico ha conducido a secuencias profesionales cambiantes, poco previsibles y extremadamente individualizadas. Así, la fragmentación y diversificación profesional y de ciclo de vida, han sustituido a la homogeneización y socialización de las condiciones de trabajo y de consumo. En estas condiciones en el Estado de bienestar hay un numeroso grupo que piensa sacar mejor provecho con la utilización individual de sus recursos (tendencia a la privatización), si bien, no rechazan la cobertura universal si no tienen que pagar por ella un precio excesivo. Por otro lado, la diversidad de situaciones crea dificultades en la aplicación de normas universales. Por ejemplo, la cobertura universal de pensiones de jubilación no permite que los sectores de clase media-alta puedan considerar satisfechas sus necesidades con las pensiones de la Seguridad Social, por lo que buscan alternativas individuales y al hacerlo socavan el propio principio de universalidad. De esta forma, en la práctica, las instituciones del Estado de bienestar, que habían sido creadas teniendo como beneficiarios al conjunto de la población, van especializándose cada vez más en los grupos más desfavorecidos (la mayoría de los viejos, los desempleados de larga duración, los sectores marginales, etc.), grupos que reciben una proporción alta de recursos disponibles, en contra de la opinión de los grupos sociales más elevados, que contribuyen más al sistema y que tienen más nivel educativo y más influencia política. Así, se van rompiendo los lazos de solidaridad intrageneracional e intergeneracional en los que estaba basado el Estado de bienestar. Es más, en la medida en que se crea incertidumbre sobre el futuro de sus instituciones y la trayectoria de vida y de trabajo de los individuos se diversifica y se hace imprevisible, las soluciones a los problemas de cada uno se buscan a nivel individual, rompiendo el ciclo de solidaridad intergeneracional que está en la base del sistema de previsión social.

3.El proceso de individualización se refuerza en el ámbito cultural con la creciente hegemonía del individualismo en el sistema de valores. La crisis de las organizaciones sociales de solidaridad, la decadencia de las ideologías políticas progresistas y la crisis de la familia patriarcal, han convergido hacia el reforzamiento del individuo como centro de los procesos de acumulación de riqueza, poder y deseo.. Los mecanismos de solidaridad, desde esta perspectiva, aparecen como un refugio para los perdedores del sistema, por lo que el Estado de bienestar pierde legitimidad y sufre de forma decisiva la erosión de su base social de apoyo.

4.La formación de una economía global cambia la estructura de la competencia entre empresas, países y regiones. La capacidad creciente de producir y vender en cualquier lugar del mundo en procesos interdependientes, hace que aquellos países que, por razones históricas, ofrecen niveles mucho más bajos de protección social (o disponen de otros mecanismos de solidaridad, centrados en la familia) disponen de ventajas competitivas esenciales en lo que se refiere a costes de producción. El diferencial de costes de producción derivado del nivel de salarios y de la diferencia de prestaciones sociales, hace que la situación para las empresas europeas sea insostenible a largo plazo. De hecho, las empresas ya han reaccionado desplazando fábricas y oficinas a países de menores costes y/o importando bienes manufacturados de otros países, convirtiéndose de hecho en comercializadores de dicha producción.

Estas estrategias empresariales reducen la base de empleo en Europa y, por consiguiente, agravan la crisis del Estado de bienestar, privado de recursos necesarios y considerado por la empresas como una carga insoportable en el marco de la nueva competencia internacional.

Los cuatro procesos señalados convergen hacia una crisis estructural del estado de bienestar que, al mismo tiempo, debilita a las fuerzas políticas y sociales que lo defienden, en particular a los sindicatos, partidos y Administraciones públicas partidarios de su mantenimiento. Por ello, el proceso político a través del cual se decidirá la evolución futura del Estado de bienestar dependerá en buena medida de que sus defensores se sitúen en el nuevo contexto histórico y defiendan los valores de solidaridad expresados en el viejo estado de bienestar en un nuevo modelo adecuado a nuestra economía y a nuestra sociedad.

Siguiendo a Rodríguez Cabrero, se pueden identificar tres problemas que subyacen a la crisis del modelo genérico de Estado de bienestar:

En primer lugar, se plantea el problema económico del Estado de bienestar en el sentido de que los incrementos de productividad del período previo a 1973 empiezan a estancarse repercutiendo en la financiación del gasto social, agravado por el paro estructural, que reduce la capacidad financiera del estado de bienestar y aumenta el gasto en protección social; igualmente, la necesidad de expansión de mercados privados en el sector servicios hacen que el Estado sufra presiones en favor de la privatización (que adopta la forma de gestión privada de servicios públicos) de áreas del estado de bienestar. Pero no se trata sólo de un problema de financiación y gestión, sino de la aparición de un marco económico de restricciones en el que se entremezclan la crisis de un modelo de producción y consumo, la creciente importancia de la internacionalización económica y las necesidades de nuevo tipo que generan el envejecimiento de la población y los cambios en la estructura sociolaboral.

En segundo lugar, desde el punto de vista político una de las consecuencias de la crisis será moderar las demandas sociales, es decir, orientándolas parcialmente hacia su satisfacción por vía privada, sobre todo en cuanto a las clase medias funionales en proceso de transformación como clases medias patrimoniales, y reducir el poder de los sindicatos en su capacidad de negociación salarial.

Finalmente, en el horizonte apareció progresivamente la crítica a la excesiva estatalización de los servicios, a su calidad; crítica que crecía entre las clases medias urbanas, sin por ello cuestionar abiertamente el sistema de protección social, sino como apoyo crítico.

Estos procesos de cambio empezaron a presionar a mitad de los 70 no en favor de un, imposible políticamente, desmantelamiento del Estado de bienestar, sino de una reestructuración del mismo que lo subordinara a las presiones económicas de una economía internacionalizada, que contuviera las demandas sociales y que restableciera valores como la responsabilidad individual, la disciplina laboral y el recurso a la familia como fuente de protección social.

En términos políticos, el problema que se plantea en el medio plazo es el de la elección entre Estado mínimo o Estado asistencial (modelo norteamericano), un Estado de bienestar contenido y más privatizado (modelo europeo, con matices) o una remodelación en profundidad del Estado de bienestar teniendo en cuenta los nuevos papeles e influencias del mercado y la sociedad civil.

Esta reestructuración institucional y reorientación ideológica, que es la experiencia europea de los últimos 25 años, para unos se traduciría en una mayor asistencialización de los sistemas de protección junto a una mayor privatización de los servicios públicos y, para otros, en una remodelación en la que la extensión de los derechos sociales se complemente con una mayor personalización y socialización de los sistemas de protección social, es decir, con un mayor peso para la sociedad civil y entidades sociales no lucrativas.

Durante la primera fase de la reestructuración del Estado de bienestar (desde la brusca subida de los precios del petróleo en 1973 hasta la crisis final del socialismo real en 1989) se produce una fractura relativa en los sistemas de protección social, no tanto en lo concerniente a la accesibilidad y extensión de los derechos sociales cuanto en lo que se refiere a la intensidad protectora. A esta fractura han contribuido en distinta medida la propia segmentación del mercado de trabajo y el paro estructural, la extensión de la privatización de servicios del estado de bienestar y los cambios en las actitudes sociales sobre los modos de intervención del Estado. Si a ello unimos la creciente desigualdad económica que emerge de una mayor dispersión salarial y del paro, la resultante es que las sociedades industriales avanzadas, siendo más ricas, son también más desiguales y, sobre todo, más frágiles.

Como consecuencia de estos cambios, los sistemas de protección social sin dejar de ser universales, incluso extendiendo los derechos sociales a colectivos excluidos, manifiestan una naturaleza peculiar que se caracteriza por una mayor diferenciación interna en cuanto a protección social, un mayor protagonismo del mercado en la gestión de servicios públicos y una pérdida de perspectiva de ciudadanía en favor del usuario individual de los servicios y prestaciones.

Desde principios de la década de los 90 puede decirse que asistimos a una segunda reestructuración del Estado de bienestar que profundiza los rasgos de la anterior y cuyo desarrollo tiene su punto de partida en el fin del ciclo alcista de la economía y en el derrumbe del socialismo en la URSS y países de la Europa del Este.

Los procesos que impulsan esta reestructuración son tres:

•El primero es de tipo económico y tiene que ver con las presiones que la mundialización económica ejerce sobre los países en los que la protección social constituye una parte importante de los ingresos de los ciudadanos. Las presiones en favor de la reducción de la intensidad protectora y el dumping social son la consecuencia de estos cambios.

•El segundo proceso es de tipo político y puede definirse como la dificultad para articular el consenso en torno a los sistema de protección social. No puede ocultarse la creciente dificultad para restablecer el consenso entre las clases medias funcionales y la clase obrera industrial en torno a la continuidad del Estado de bienestar. No cabe duda que el hundimiento del socialismo como modelo económico y político y la consiguiente apoteosis del liberalismo de mercado son factores cruciales a la hora de valorar la ruptura parcial implícita del consenso político sobre el Estado de bienestar. Pero también es cierto que este consenso se ha visto dificultado por dos cambios sociales de indudable trascendencia: la resistencia fiscal de las clases medias funcionales (una parte de éstas es la ya la clase media patrimonial) que ha fortalecido la oferta privada frente al consumo de bienes públicos, y la fragmentación de la clase obrera tradicional en nuevos estratos sociales, con distintos niveles de seguridad económica y de consumo.

•Finalmente, hay que destacar los cambios sociodemográficos: envejecimiento de la población, pérdida del papel protector de la familia, nuevas formas de 4

Se está produciendo un cambio en la naturaleza del Estado de bienestar, en sus formas de intervención y en su concepción ideológica, que se traduce en un Estado de bienestar más mixto institucionalmente, más diferenciado socialmente y más debilitado políticamente.

Según Juan A. Gimeno, las razones que permiten entender la crisis del Estado de bienestar son los siguientes factores:

Factores democráticos: El crecimiento cuantitativo y cualitativo de las prestaciones obliga a incrementos muy importantes del gasto. Y éstos conllevan necesariamente a una elevación de la presión contributiva, que recae sobre una parte creciente de la población y, de forma cada vez más evidente, sobre las clases medias. Al mismo tiempo, el mayor nivel de renta permite que mayor número de hogares tengan posibilidad de acceso por sí mismos a los servicios que, en paralelo, está ofreciendo el sector privado.

Una parte importante de la población va engrosando el núcleo de clases medias que ven cómo deben contribuir con sus impuestos al sostenimiento de los programas redistributivos y comienzan a tener dudas de recibir los beneficios de los mismos.

Factores políticos: La amenaza de males mayores aconsejaba a las clases dominantes y a los partidos conservadores a aceptar los programas redistributivos en la medida en que ello suponía un seguro frente a las propuestas revolucionarias. La caída del Muro de Berlín, lo que simbólicamente significa, hace disminuir la sensación de peligro. La amenaza comunista parece desvanecerse y, por tanto, el sistema de bienestar no se ve ya tan necesario. Los reticentes a las políticas redistributivas se sentirán más fuertes para defender sus posturas.

Por otra parte, la evolución del electorado nos muestra que el votante mediano, el segmento de población necesario para ganar unas elecciones, apoya cada vez más tibiamente las políticas redistributivas. Los partidos socialdemócratas, deseando obtener ese voto, tienden a atemperar también sus programas y presionar en menor medida que antes a favor del crecimiento de los programas y las prestaciones sociales.

Factores presupuestarios: Todo gasto que crece según aumenta la renta tiene un techo a partir del cual decrece el porcentaje del presupuesto que le dedicamos. Los gastos sociales pueden haber alcanzado ese techo en los países más avanzados.

Sin perjuicio de las habituales excepciones, la experiencia histórica parece evidenciar que sólo cuando los países alcanzan un determinado nivel de renta comienzan a parecer los programas de carácter social, cuyo crecimiento marcha muy en paralelo con el nivel de renta. Los países más avanzados pueden haber alcanzado el techo socialmente deseado y entrarían en la fase en la que el porcentaje del producto nacional que se destina a este tipo de gastos se estabiliza o incluso decrece levemente.

La globalización: El abaratamiento de los costes de información y transporte, así como la importante liberalización de movimientos internacionales de mercancías y, en mayor medida, de los flujos financieros, caracterizan la evolución de la economía mundial. Fenómenos que se han englobado bajo la genérica denominación de “globalización”. Una de las consecuencias más claras de este proceso es la internacionalización de las decisiones económicas, de forma que los productores de buena parte de los bienes y de algunos servicios ubican los procesos productivos en el lugar del planeta que presenta mejores condiciones para ello. La consecuente disminución de los recursos que comporta para los países que pierden esa producción, hace más patentes las limitaciones presupuestarias y conlleva, o un crecimiento de presión fiscal sobre el trabajo y el consumo (con su correspondiente incidencia sobre el malestar de las clases medias), o una disminución del gasto público (en general, pero sobre todo en los programas sociales).

Suele traerse a colación en este debate el término de dumping social. El argumento viene a ser el siguiente: determinados países emergentes producen con costes sustancialmente menores porque no tienen que soportar los costes tributarios ligados a las prestaciones sociales. Por lo tanto, será necesario recortar estos costes (y las prestaciones) si queremos que nuestras economías sean competitivas. En otro caso, pagaremos un alto coste en términos de desempleo y pérdida de bienestar general.

Para relativizar el argumento anterior el razonamiento más relevante es que el coste de producción ha de relacionarse con la productividad, y en la medida en que ésta sea muy superior existe un amplio margen para absorber coste superiores. Con la particularidad de que gastos sociales como los educativos y sanitarios son factores muy determinantes de la productividad.

Factores demográficos: Un rasgo común de la evolución demográfica de los países europeos más desarrollados es el progresivo envejecimiento de la población. La mayor esperanza de vida y la disminución de las tasas de fertilidad reducen drásticamente la relación entre personas en edad de trabajar y jubilados. Esa evolución cusa el temor de que el importante crecimiento del gasto en pensiones y en sanidad sea insoportable para un menos número de activos.

Este temor se ve corregido por diversas circunstancias que compensan esa evolución negativa. Por ejemplo, la mayor incorporación de la mujer al mercado laboral, los aumentos generales de productividad (que permiten más producción con menos personas), la inmigración (que supone aumento tanto de la población como de las tasas de natalidad) o los retrasos paulatinos de la edad de jubilación.

Fallos del sistema de prestaciones: algunos de los factores anteriores se ven agravados o encuentran argumentos adicionales en los propios fallos del sistema de bienestar. El más conocido es el que se refiere al peso inerte de la burocracia pública con sus presuntos efectos de defensa de crecimiento desmesurado del gasto, ineficiencia y despilfarro. Otros ponen el acento en los juegos de intereses de grupos de presión que consiguen beneficios particulares por encima de los generales, o en el juego político electoral de compra de votos a través de la puesta en marcha de programas adicionales.

La existencia de una amplia variedad de programas asistenciales, complicada cuando entran en juego varias administraciones públicas, supone algunas consecuencias poco deseables. Por citar algunas, permite que existan buscadores de renta, es decir, personas u hogares especializados en la búsqueda de subsidio con la posibilidad de acumular diversas ayudas simultáneas; supone la profusión de normas y servicios administrativos necesarios para cada uno de los programas con el consiguiente incremento de molestias para el ciudadano, de burocracia y de gastos de gestión de programas. Consecuentemente, los resultados distan de ser eficientes y no garantizan la equidad. La simplificación de los programas parece una de las recomendaciones más obvias para mejorar el Estado de bienestar en su conjunto.

Unos de los errores más importantes es el que afecta a los límites al derecho en las prestaciones. El llamado error de salto supone que un leve incremento de renta puede motivar la pérdida del derecho en su integridad.

Deberían de aplicarse reglas de progresividad continua que evitaran este tipo de perjuicios inequitativos. Por razones de equidad pero también por razones de supervivencia del sistema de bienestar. Si las reglas de los programas de gasto excluyen a buena parte de los contribuyentes, el apoyo social se resquebraja: aumenta la probabilidad de que una parte de los ciudadanos piense que los programas redistributivos les suponen muchos impuestos y escasas prestaciones.

Sensación subjetiva que también puede verse reforzada por el hecho de que una parte importante de los beneficios se reciben de forma gratuita. En algunos casos ello puede incentivar el despilfarro en la medida en que la inexistencia de coste lleve a un consumo superior al razonable. Esa gratuidad puede tener un efecto perjudicial para el apoyo social al Estado de bienestar: en la sociedad de mercado existe una tendencia a valorar los bienes y servicios en función de su precio. Consecuentemente, a la hora de comparar costes y beneficios, el votante medio puede tener muy visible la carga impositiva soportada, pero quedar bastante difuso el beneficio de los servicios que se reciben de forma gratuita y que se ven como algo natural.

En el caso de España hay una reflexión específica. El Estado de bienestar mantuvo niveles mínimos durante el franquismo, produciéndose un fuerte incremento en los primeros años de la democracia y en la década de los 80, que acercó las infraestructuras y el nivel de prestaciones a la media europea.

A pesar de ello las cifras de gasto social en España siguen siendo bajas en relación con las medias de la Unión Europea, ya se midan en proporción al gasto público total, o en relación al PIB.

Sin embargo, el hecho de que el aumento de la recaudación tributaria (paralelo al incremento del gasto) se haya realizado en muy pocos años, implica una sensación subjetiva de presión elevada. Probablemente superior a la que experimentan otros ciudadanos europeos que pagan más impuestos, pero que han llegado a esos niveles después de suaves subidas durante décadas. Hemos podido llegar a un techo psicológico en la presión soportable por el contribuyente español, que dificulta el acercamiento de los niveles europeos.