PUNTO+1+INTRODUCCIÓN+CONCEPTUAL

PUNTO 1: INTRODUCCIÓN CONCEPTUAL

1.- CONCEPTO DE POLÍTICA

Explicar la política es una tarea más difícil de lo que en principio pudiera parecer. Hay múltiples actividades, opiniones, decisiones, que pueden ser consideradas como parte de lo que llamamos política. Una reunión de un Consejo de Ministros es política. Una manifestación “antiglobalización” es política. Una conversación entre ciudadanos sobre las elecciones es política. El acto de votar es política. Pero, también, una actuación de la policía contra disturbios callejeros es política, o las normas sobre las listas de espera de los hospitales son política, o el ordenamiento urbanístico de un municipio es política. Por lo tanto, hay política, es decir, hay una relación política, una acción política o una decisión política, en múltiples aspectos de nuestra sociedad, aspectos en los cuales, por otra parte, los protagonistas son muy diferentes, ya que pueden ser las elites políticas o los políticos, pero también los ciudadanos, o los funcionarios del Estado.

La política, por lo tanto, se produce en múltiples acciones concretas de nuestra vida cotidiana o que afectan a nuestra vida cotidiana. Es cierto, en ese sentido, que la política afecta a todos los aspectos de nuestra vida, y que nadie vive al margen de la política aunque pueda afirmar que “no tengo ningún interés en la política” o “yo soy apolítica”. No es posible desentenderse de la política porque nuestras vidas se inscriben en un mundo de relaciones políticas en las cuales participamos activa o pasivamente.

Los distintos analistas de la política han hecho un esfuerzo para simplificar esa complejidad y, sobre todo, para captar la singularidad de lo político respecto a otras esferas de la sociedad. Y en ese esfuerzo de captar la singularidad, el concepto que más se ha destacado ha sido el de poder, o la política como lucha por el poder.

Buena parte de las definiciones que se han hecho de la política pone el énfasis en el poder del Estado que se impone a los individuos y que contiene un gran grado de autonomía respecto a esos individuos. Pero, planteando una perspectiva más amplia de política el eje fundamental es la relación entre Estado y sociedad. Además, el poder político se concibe como algo más complejo que el ejercido desde el Estado por las elites políticas y burocráticas. Y, destaca otros aspectos de la política como son el de la búsqueda de consenso a través de la discusión y la participación, y el elemento organizativo de la política, igualmente importante.

En este contexto, la política surge en las relaciones entre Estado y sociedad. Además, de estos dos ejes, el fundamental es la sociedad, ya que el Estado es un producto de la sociedad, es un conjunto de instituciones que se dan las personas a sí mismas para organizar su vida en común. Si bien esas instituciones adquieren un poder con cierta capacidad de independizarse de las personas o de la sociedad de la que surge y de la que se alimenta, el Estado no deja de ser un producto de la sociedad.

No podemos olvidar que el poder político, no sólo surge de las relaciones sociales, sino que, en las democracias, es controlado de forma permanente por los ciudadanos. En ese sentido, los ciudadanos de las democracias tienen parte de ese poder político, es decir, no son meros receptores de las decisiones o acciones del estado, sino que tienen una participación en esas ellas. Además, otras elites como las intelectuales tienen una capacidad de influencia especial para determinar las decisiones del Estado y para asegurar o poner en crisis su legitimidad.

La política es una lucha por el poder, pero es también el conjunto de acciones y relaciones que los individuos emprenden para llegar a acuerdos sobre sus valores y sus normas, para consensuar organizaciones, símbolos, leyes y decisiones. La política es, desde el punto de vista de la integración y el consenso, un proceso de búsqueda de acuerdos y de definiciones comunes sobre la organización de la sociedad. Es decir, la política no es únicamente una relación de poder, es también una relación de discusión y de contraste de valores a través del cual los individuos se integran en la sociedad.

Ese elemento integrador que aquí se pone de relieve no quiere decir que eliminemos el conflicto de la política, o que la política sea un proceso del que surge necesariamente el consenso. El conflicto y el consenso son dos caras constantes e imprescindibles de la política. La confrontación entre los distintos valores de la sociedad y entre los distintos modelos de organización política defendidos, supone un cierto grado de conflicto constante. Al mismo tiempo, se produce en la sociedad una búsqueda constante de consenso, de integración de todos en unos valores, y, en mayor o menos grado, esa integración también se produce.

Por último, no podemos olvidar que la política contiene también un importante elemento organizativo, porque, al fin y al cabo, las relaciones de tipo político que establecen los ciudadanos se dirigen a la búsqueda de una organización que permita y ordene la vida en sociedad. El Estado es, en ese sentido, una organización que ordena las relaciones sociales, que garantiza la posibilidad de que un número muy grande individuos pueda convivir en el mismo territorio, ordenar y desarrollar la vida social.

La política, por lo tanto, es un conjunto de relaciones en las que se intenta definir e imponer, de manera más o menos consensuada, las normas vinculantes para la sociedad. En ese sentido, la política es una búsqueda de poder. Pero la política es también participación de los individuos en las actividades del grupo, en la definición de las normas que rigen el grupo. La política es un proceso de construcción social en el que la sociedad organiza y construye su modelo de convivencia política.

LA POLÍTICA Y EL PODER

Para ejercer la política es imprescindible el poder, es decir, la capacidad de obtener obediencia de otros. Tiene poder el que, en una situación social, es capaz de imponer a los demás una definición de metas y un modelo de organización.

En este sentido, el poder es un medio, pero al ser un medio universal, que permite realizar otros valores, se puede transformar en un fin. Para muchas personas, el poder es también un valor en sí mismo; en realidad, para algunos es, a menudo, el premio principal. Al funcionar el poder como medio y como fin constituye un valor clave en la política.

Esta capacidad de obtener obediencia en que consiste el poder se deriva básicamente de tres fuentes: la coerción, la persuasión y la retribución. O, en otros términos, de la fuerza, la ideología y la utilidad.

Estas fuentes del poder se encuentran entremezcladas en todas las situaciones, pero la preponderancia de alguna de ellas, en cada caso o momento, da lugar a un tipo de poder predominantemente coercitivo, persuasivo o retributivo, aplicado al gobierno de dicha situación.

El poder coercitivo consiste en la capacidad de obtener obediencia mediante la privación, o amenaza de privación, de la vida, la integridad, la libertad o las posesiones, por medio de la fuerza.

La relación más típica de poder coercitivo es la que se produce entre el Estado y los individuos, en la medida en que aquel intenta poseer el monopolio de la coerción en una sociedad, con el fin de constituirse en el poder soberano de la misma.

El poder persuasivo consiste en la capacidad de obtener obediencia mediante la unificación de las preferencias y prioridades ajenas con las propias, convenciendo a los que tienen que obedecer de la bondad, justicia o corrección de los objetivos o modelo de orden proyectado. La ideología es el instrumento de este tipo de poder.

La relación más típica de poder persuasivo es la de las iglesias o partidos políticos con respecto a sus fieles o afiliados, que se identifican con las creencias, sobrenaturales o mundanas, propugnadas por las organizaciones respectivas.

El poder retributivo se basa en la obtención de la obediencia mediante el establecimiento de una relación de intercambio. El que obedece lo hace a cambio de que el que manda le dé algo. Es decir, se basa en una relación de utilidad mutua entre el que manda y el que obedece.

La relación más típica de poder retributivo es la que se da entre empresarios y trabajadores en la economía de mercado, consistente en el intercambio de trabajo por salario. Aunque a esta relación retributiva subyace otra coercitiva, que impide modificar las relaciones de propiedad sobre el capital.

La política, como actividad consistente en el gobierno de las situaciones sociales, tiene en el poder el medio que permite decidir entre las varias opciones posibles de cada situación. En este sentido, el poder permite optar, imponer un proyecto sobre otros alternativos, superar en cierta medida la incertidumbre, la fragmentación y el conflicto con la determinación, la unidad y la cooperación.

Por eso, en la política siempre se da una mezcla en diversas dosis de concordancia y discrepancia, cooperación y oposición, consenso y conflicto, persuasión y coerción. Las situaciones se caracterizan por una tensión más o menos manifiesta y equilibrada entre las diversas alternativas, y por posicionamientos estratégicos y tácticos de los diversos actores entre sí, que oscilan entre la colaboración, la confrontación y la conciliación.

2.- POLÍTICA SOCIAL: CONCEPTO Y CONCEPCIONES

La política social es y sigue siendo una forma de control social, pero habría que distinguir entre las formas de integración sistémica (“desde arriba”, racionales, preceptivas, normativas), que son características de la primera modernidad, y las formas de integración social (“desde abajo”, plurales, espontáneas, de participación y activación de los mismos destinatarios y sujetos de la política social) que emergen en las sociedades más complejas. Este último tipo de control social se basa en la descentralización y responsabilidad de los actores de la política social, sin perder de vista los problemas de justicia y equidad social (entre clases sociales, entre generaciones, entre áreas territoriales, etc.).

La mayoría de los especialistas coinciden en que la política social ha nacido con el estado moderno, y que en el último siglo se ha identificado con las acciones, las estructuras y los procesos del Estado de bienestar.

Hay quienes señalan como punto de partida las Leyes de Pobres de Isabel I de Inglaterra, de comienzo del siglo XVII. Otros ubican el nacimiento de la política social en los Estados ilustrados del siglo XVIII, y más concretamente en la Prusia de Federico II. Lo cierto es que tanto en Inglaterra como en Alemania del siglo XIX, se elaboraron los modelos más emblemáticos de la prehistoria y del nacimiento de las políticas sociales en sentido moderno.

Será con Otto von Bismarck, en la década de los ochenta del siglo XIX, cuando nos encontremos con el inicio de una política de seguridad social en sentido específico, activada y desarrollada mediante instituciones diferentes a las caritativas y a las de beneficencia. Son instituciones nuevas, basadas en el concepto de seguridad social obligatoria (control de las enfermedades, accidentes laborales y, posteriormente, el desempleo, etc.), que permiten distribuir los costes de los riesgos sociales en la colectividad o en entidades colectivas, desgravando de esta forma a los individuos y a las familias de los costes derivados de circunstancias no deseadas que comportan una potencial caída en situaciones de pobreza, miseria o marginación social.

La seguridad social viene dada por las obligaciones contributivas de los trabajadores y de los empresarios. Una tercera parte, el Estado, puede entrar en el juego, y de hecho históricamente se ha ido introduciendo de forma más incisiva, no sólo para regular la materia, también para contribuir al sistema global de bienestar con recursos extraídos del sistema fiscal.

Este modelo alcanza su madurez con la Segunda Guerra Mundial, y se identifica con el plan Beveridge. En este último se recoge el modelo más avanzado de políticas sociales guiadas por el Estado social-democrático, entendido como compromiso entre capitalismo (mercado) y democracia (gobierno político).

Las políticas sociales han ido creciendo cuantitativa y cualitativamente en relación a la extensión de los derechos sociales de ciudadanía. Cuando se dice que el Estado de bienestar es el conjunto de garantías y de intervenciones elaboradas por el Estado para asegurar unos estándares mínimos de ingresos, alimentación, salud, vivienda y educación a todo ciudadano como derecho social y no como caridad, también se está definiendo la política social como si coincidiese con la extensión en cantidad y calidad de las prestaciones sociales.

Salvo en los términos generales antes apuntados, no existe una definición unívoca de política social. Centrándonos en las formas, los contenidos y las instituciones sociales que la identifican, debemos atender a las diferentes configuraciones que ha tenido en sociedades históricas concretas.

//Concepciones liberales y concepciones socialistas//

Desde un punto de vista ideológico, la distinción más tradicional es la siguiente: concepciones liberales y concepciones socialistas de política social. Las primeras se caracterizan por el hecho de intervenir ex post, es decir, después de que fracasen los privados (individuo, familia y mercado). Mientras que las segundas se definen mediante una programación ex ante de las intervenciones ante una emergencia o previsión de las necesidades sociales.

La visión liberal parte de los individuos y se pregunta por las posibilidades individuales de desplazamiento en la sociedad. Se asume que los individuos pueden circular libremente en un sistema en constante homogeneización de las posiciones. La política social es entendida como conjunto de medidas que tienen el objetivo de mejorar la movilidad de los individuos y de sus circunstancias de vida. Sin embargo, la visión socialista parte de la sociedad, a la que considera ya estructurada, que condiciona a priori a los individuos y sus circunstancias, y que debe ser modificada. Se asume que las relaciones de producción determinan la posición que todo individuo ocupa en el sistema de las oportunidades sociales y, en consecuencia, se otorga especial énfasis a los factores económicos, relativos a las estructuras desigualitarias del mercado. La política social es vista como modalidad para reproducir, o bien para modificar, tales factores.

//La política social como sistema de acción en la sociedad//

Desde un punto de vista histórico-sociológico, o mejor del pensamiento social, nos encontramos con cuatro grandes concepciones (en su forma pura) de la política social.

La primera concepción es la asistencial, que piensa las intervenciones como expresión de una visión caritativa, altruista, de beneficencia. La política social aparece como aquel conjunto de ayudas sociales que los gobiernos nacionales y locales adoptan a partir de consideraciones ético-políticas de apoyo a los pobres, a los necesitados, a los enfermos, a los indigentes, como objetivo no sólo de los sujetos e instituciones privadas y de la Iglesia, sino del Estado laico. La política social es entendida como deber público encaminado a distribuir cierta cuota de recursos a la atención de objetivos humanitarios o de justicia social en sentido genérico (no como derecho propio y específico, en cuyo caso nos encontraríamos más allá de una visión de tipo asistencial). Como tal, esta concepción no aborda propiamente reformas o cambios en las estructuras sociales, económicas y políticas. Estamos en el escalón más bajo de la política social, ya que ésta requiere la superación de una visión caritativa o de mero asistencialismo.

Una segunda concepción es la que entiende la política social como conjunto de objetivos e instrumentos de ayuda a los pobres y a los débiles con la finalidad del control social, es decir, encaminada a regular las relaciones sociales y las condiciones de vida de la población para asegurar el orden, la paz y la integración social (orden público, control de los conflictos de clase, gestión de las relaciones entre incluidos y excluidos respecto de ciertas oportunidades de vida como el trabajo, la educación o la salud). Es la política social que emana del Estado policía nacido con la Ilustración en el siglo XVIII europeo. Aquí la sociedad comienza a ver al Estado como el garante del bienestar colectivo y, a su vez, el Estado inicia la producción de “su” sociedad (también civil), en el sentido de que la acción estatal crea instituciones de bienestar que controlan la vida civil en cuanto que se requieren comportamientos apropiados para disfrutar de las prestaciones ofertadas. Al principio el sujeto de tal acción es el soberano (o bien la clase dominante aristocrático-burguesa), pero, posteriormente, con la extensión del sufragio universal y de la democracia de masas, el sujeto es el gobierno expresado por el sistema de partidos políticos.

Una tercera concepción es la que define la política social como forma de reproducción social alargada de la fuerza de trabajo, es decir, como conjunto de intervenciones –dirigidas directamente a los trabajadores e indirectamente a sus familias- establecidas por el Estado para garantizar que el sistema económico pueda disponer de fuerzas productivas adecuadas a pesar de la casualidad y de los ciclos económicos negativos. Las medidas de apoyo social a las clases más débiles e indefensas tienen el objetivo 5

de garantizar que esté siempre disponible una fuerza de trabajo suficiente para mantener la competitividad en el sistema productivo.

Una cuarta concepción interpreta la política social como realización de los derechos sociales de ciudadanía, en cuanto diferentes de los civiles (de libertad individual y colectiva) y de los políticos (electorales y de representación democrática). Es la concepción más específica y madura de la política social, en cuanto que evita la pasivización de los destinatarios de las intervenciones e individúa un conjunto diferenciado de derechos de carácter progresivo. En primer término sólo incluye a los ciudadanos de pleno derecho pero, con posterioridad, a otros destinatarios no- ciudadanos, en la medida en que se orienta a una política de los derechos humanos. La política social se entiende como realización de la igualdad de oportunidades de vida.

//Hacia nuevas configuraciones//

Nos estamos enfrentando a críticas continuas respecto a los sistemas de seguridad social. Las teorías y las hipótesis que se están proponiendo avanzan la idea de que los sistemas de seguridad social, tras asumir una configuración mutualista y, posteriormente, estatal, caminan hacia una configuración relacional que se podría denominar de ciudadanía societaria.

En el modelo mutualista (pre-industrial y de primerísima industrialización), el referente de las políticas sociales eran los grupos sociales en condiciones de pobreza. La cobertura de los riesgos era confiada a la mutualidad y a la asistencia ex post, con formas mixtas de intervención entre Estado y solidaridades locales y profesionales. Las reglas de la distribución seguían una lógica asistencial: el rol del Estado social era residual.

En el modelo estatal (segunda industrialización), el referente de las políticas sociales han sido las clases sociales definidas en relación al mercado capitalista. La cobertura de los riesgos ha sido garantizada mediante aseguraciones obligatorias generales para categorías profesionales y en mínima parte por vía fiscal. Las reglas de la distribución han seguido una lógica redistributiva. El rol del Estado social ha sido siempre más institucional y, en ciertos casos, casi total. La extensión de la ciudadanía ha seguido criterios universales, pero en gran parte sólo para los sujetos de trabajo.

En el modelo societario (sociedad post-industrial), los referentes de las políticas sociales se convierten en las condiciones y los estilos de vida de las personas. La cobertura de los riesgos es garantizada mediante nuevas combinaciones de recursos elaborados por el Estado, mercado, esferas de solidaridad asociativa (tercer sector) y primaria (familia y redes informales). Las reglas de la distribución siguen la lógica de la extensión de la ciudadanía de tipo universalista, teniendo en cuenta las condiciones de vida (edad, género, estructura familiar, etc.), y no sólo la posición respecto al mercado de trabajo. El Estado social disminuye su intervención en la gestión directa, para asumir el rol de ordenador general y de guía relacional. Los sujetos de la ciudadanía son las personas en cuanto que sujetos sociales, es decir, atendidos y considerados en cuanto a sus pertenencias socio-culturales. Son esferas de cohesión social que les permite movilizar recursos y producir bienes relacionales (entendidos como bienes que consisten en las relaciones que los actores tienen entre sí, bienes que sólo pueden ser producidos y consumidos conjuntamente por aquellos que están interesados).

3.- ESTADO DE BIENESTAR: CONCEPTO Y OBJETIVOS

Normalmente se entiende por “Estado de bienestar” (EB) una determinada forma de intervención social y económica que realizan algunos Estados liberal-democráticos contemporáneos. Un análisis de la evolución del estado moderno nos muestra diversas experiencias de intervención social y económica del Estado. A pesar que existen ciertos paralelismos entre el EB y otras formas de intervención social, no debemos confundirlo con cualquier forma de intervención pública. La Ley de Pobres en Inglaterra, las políticas asistenciales caritativas del Estado protector en los siglos XVIII-XIX, el intervencionismo económico y social en los regímenes fascistas (1920-1940), o la planificación y estatalización de los medios de producción en el socialismo real, son diversos ejemplos históricos de intervencionismo estatal que en ningún caso pueden identificarse con el EB.

El EB es una experiencia propia de las economías de mercado, es decir, de los sistemas con economías capitalistas y regímenes políticos basados en la democracia pluralista. De hecho, la plena vertebración funcional del EB sólo puede considerarse en relación a los dos pilares que fundamentan el Estado liberal-democrático contemporáneo. En primer lugar, las acciones del EB han pretendido garantizar la acumulación capitalista –mediante la intervención sobre la demanda- con la intención de mantener la paz social. En segundo lugar, el EB ha otorgado una nueva dimensión a la democracia a partir de la concreción de un conjunto de derechos sociales. Las acciones del EB han ido acompañadas de un sistema de protección legal a los ciudadanos que les ha permitido tener unos derechos o titularidades desvinculados del factor “ocupación”. Los esfuerzos para garantizar la igualdad de oportunidades y una cierta redistribución de la renta derivados de algunas de las acciones del EB han completado esta nueva dimensión de la democracia que el EB comporta.

OBJETIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR

Siguiendo la clasificación de los objetivos del EB que realiza Bandrés, éstos se pueden agrupar en tres bloques: la seguridad económica, la reducción de la desigualdad y las políticas anti-pobreza.

//La seguridad económica y social//

El primer objetivo del EB es el mantenimiento de un estándar de vida, es decir, la garantía de un mínimo vital a toda la ciudadanía para protegerla de determinados riesgos y contingencias; a través, fundamentalmente, de las prestaciones económicas de la seguridad social que permiten la garantía de recursos económicos (prestaciones por desempleo, pensiones, incapacidad, ayudas familiares, etc.). También la prestación pública de los llamados bienes preferentes (educación, sanidad, vivienda, bienestar comunitario y cultura) contribuye a socializar un tipo de consumo que sin la intervención pública dependería directamente de la provisión privada del mercado.

Las argumentaciones que justifican la intervención del Estado sobre este objetivo son varias. Una de ellas es la existencia de incertidumbre sobre los flujos de ingresos de los individuos que provocan situaciones esperadas (como la vejez) o no esperadas (como el desempleo, la pobreza, la enfermedad o la incapacidad laboral) a lo largo del ciclo vital de una persona.

//La reducción de la desigualdad económica-social//

El Estado puede modificar la estructura de la distribución de la renta, tanto por medio del sistema impositivo como a través de la provisión pública de determinados bienes y servicios que cubren las necesidades básicas. Mediante el gasto público social se puede promover la igualdad social, o cuando menos, redistribuir la renta y la riqueza de una forma socialmente más justa.

Ante los supuestos límites de la acción del Estado en esta materia se han barajado muchos argumentos. Destaca la idea de que la institucionalización de las políticas de bienestar en las democracias europeas ha supuesto la extensión y ampliación de tales políticas al conjunto de la población. Si bien éste es uno de los fenómenos que permitió la coalición de intereses interclasistas que dio lugar al EB, la universalización de la protección parece haber beneficiado en última instancia a las clases medias, y no tanto a las clases más marginadas del sistema. Se ha descrito este fenómeno como el “efecto Mateo”. Según el cual, el gasto social pierde capacidad redistributiva debido, en parte, al efecto de la “universalización” de los programas públicos. Este efecto permite que las clases medias (no pobres) se beneficien del gasto público, mientras que los grupos sociales más desfavorecidos, en parte por un problema de información, quedan excluidos del sistema de protección.

//La eliminación o reducción de la pobreza//

El fenómeno de la pobreza se ha intentado explicar desde muchas perspectivas: el carácter estructural del mismo (relaciones de dominación dentro de la estructura económica y social del sistema capitalista, desigualdad estructural en el proceso de distribución de la renta y riqueza); la “cultura de la pobreza” o el “círculo vicioso y cerrado de la pobreza”; la aparición de los denominados “nuevos pobres” como consecuencia de las recientes crisis económicas (desempleo masivo y de larga duración, precariedad en el mercado de trabajo, segmentación y desregulación de las relaciones laborales, extensión de la economía sumergida, etc.); procesos de “feminización de la pobreza”, etc.

Dejando al margen las diferentes explicaciones del fenómeno de la pobreza, lo cierto es que un objetivo básico de los EB europeos ha sido permitir la integración social de los excluidos, es decir, reducir las bolsas de pobreza a través de los programas de lucha contra la pobreza como las prestaciones no contributivas, el salario mínimo de inserción, los subsidios de desempleo, la protección a la familia, los servicios sociales, la atención social a los marginados, las políticas de vivienda de promoción pública, etc